Отбор, обучение и продвижение дипломатических кадров
Начавшийся в Великобритании после Второй мировой войны процесс демократизации государственного аппарата, расширение его социальной базы, затронул и дипломатическую службу. В результате в наши дни только треть молодых дипломатов — выпускники Оксфорда и Кембриджа (полвека тому назад они составляли 90—95%). В 1995 г. число женщин, принятых на службу, превысило число мужчин: сегодня более четверти профессиональных британских дипломатов — женщины, среди них — 9 послов. Руководители дипломатической службы, равно как и Комиссии по делам Гражданской службы Великобритании в целом, выступают против предоставления существенных льгот национальным меньшинствам и отдельным социальным группам. Здесь справедливо полагают, что принцип открытого и равного соревнования при поступлении и прохождении службы наиболее оптимален для сохранения высокого уровня профессионализма на дипломатической службе. При этом принципиальные требования к квалификации дипломатических кадров, сформулированные еще в начале XX столетия, мало изменились. Критерий «дипломат должен быть образованным джентльменом» не потерял своей значимости и в полной мере сохраняет свою силу. Сильная политологическая, правовая и общегуманитарная подготовка классического образца, воспитанность и хорошие манеры, устойчивость психики — вот главные требования, которые предъявляются лицам, претендующим на должность дипломатической службы. Образованный и способный человек, по мнению британских специалистов вполне может освоить специальные, профессиональные навыки непосредственно во время работы, «набираясь собственного опыта и наблюдая за своими старшими коллегами». Исходя из этих соображений, руководители британской профессиональной дипломатии считают ненужной проведение специальной подготовки или переподготовки дипломатических кадров в каком-либо специальном учебном заведении университетского или постуниверситетского уровня. Для того, чтобы выявлять людей, способных освоить «премудрость» профессии, уже находясь на службе, в Великобритании в конце 40-х годов была введена и поныне действует система конкурсного отбора кадров. По последним имеющимся данным, конкурс для поступления в высший разряд службы составляет 120 человек на место, в другой, — «исполнительский» разряд — 86 претендентов на место . Кадровый дипломатический персонал разделен на два основных разряда (или категории): «А» (управленческая категория) «Е» (исполнительская). У сотрудников категории «А» основным направлением работы является политический анализ. Они направляются в заграничные представительства сразу на должности третьих или вторых секретарей. Их продвижение по службе проходит примерно вдвое быстрее, чем у их коллег из разряда «Е». В нем состоит большая часть британских послов и профессиональных руководителей Форин офиса. Сотрудники же разряда «Е» работают в основном на консульском, информационно-разъяснительном, торгово-экономическом, культурном и других направлениях деятельности, прямо не связанных с «высокой политикой». Переход из низшего разряда в высший возможен только в середине карьеры (на уровне пятого внутреннего ранга службы). Для поступления на службу по управленческому «элитному» разряду, (менее 1 тыс. человек), претендент должен пройти через систему сложных конкурсных испытаний. Из более, чем 2,5 тыс. претендентов в аппарат зачисляется примерно 23—25 человек. Возраст поступающих — не более 32 лет для разряда «А», не более 45 лет — для разряда «Е». Конкурс открывается и организуется отборочной комиссией Гражданской (государственной) службы при участии (на заключительном этапе) чиновников высшего звена из МИД и загранучреждений. Претендент представляет в комиссию следующие документы: о британском гражданстве; рекомендации и поручительства из учебных заведений; любые другие документы по своему усмотрению. Если отсутствует диплом об окончании высшего учебного заведения, то в этом случае претендент должен сдать предварительный квалификационный экзамен. Перед испытаниями претендентам сообщается, что их данные будут проверяться спецслужбами. Методика экзаменов основана на следующих принципах: — непрерывность экзаменационного процесса; — чередование различных видов испытаний: письменные работы (сочинения, тесты и др.), решение задач ситуационного характера, учебные дискуссии в группах, индивидуальные собеседования; — экзамены производятся одновременно силами штатных сотрудников комиссии, приглашенными психологами-профессионалами и кадровыми дипломатами. Для приведения к единому знаменателю полученных оценок по различным видам испытаний используется шкала личных показателей: «способность к самостоятельному анализу», «коммуникабельность», «умение работать в стрессовой ситуации» и др. Всего таких показателей 11. По каждому из них выставляется отдельный балл, затем выводится суммарная оценка по конкретному экзамену, а в конце — по совокупности всех испытаний. Претенденты, набравшие наибольшую сумму баллов (их число не может превышать число объявленных вакансий), проходят собеседование в Высшей отборочной комиссии, которая и выносит окончательное суждение об их профессиональной пригодности к работе в соответствующих структурах внешнеполитического ведомства. Вскоре принятые на работу сотрудники направляются в дипломатические представительства Великобритании за рубежом на младшие дипломатические должности (но не ниже уровня 3-го секретаря посольства). Подготовка молодых дипломатов непосредственно перед назначением минимальна. Все, что им потребуется, «познается в процессе конкретной практической работы» . Лишь с недавних пор учебный отдел Форин офиса начал предлагать начинающим дипломатам небольшие спецкурсы: а) по мировой экономике и финансам, б) методике применения в дипломатии новых информационных технологий, в) новинкам управленческой работы и некоторых др. В отдельных случаях их направляют на стажировку в крупные фирмы, банковские учреждения или в университеты. Специальная и языковая подготовка проводится исключительно в индивидуальном порядке и по индивидуальному плану. На британской дипломатической службе установлено десять служебных рангов. Набор в низший, 10-й ранг, присваиваемый канцелярским служащим, проводится без конкурсных экзаменов, в порядке замещения открывающихся вакансий: канцелярские служащие не входят в состав оперативного дипломатического персонала и считаются вспомогательным персоналом дипломатической службы. 9-й ранг присваивается лицам, прошедшим по конкурсу в исполнительский разряд службы (соответствует должности атташе). Молодым дипломатам, принятым по управленческому разряду, присваивается 8-й либо 7-й ранг, что соответствует должностям третьего и второго секретаря посольства России. 7-й ранг присваивается в случае, если у зачисленного на службу молодого сотрудника имеется диплом об окончании с отличием одного из престижных университетов, опыт практической или научной работы. Его возраст — 26 лет и старше (но не старше 32 лет). 6-й ранг, соответствующий должности первого секретаря по консульским, торгово-экономическим, информационным вопросам, присваивается только дипломатам, проходящим службу по исполнительскому разряду. Для многих он представляет «потолок» дипломатической карьеры. Присвоение 5-го ранга (также соответствующего должности первого секретаря, но по политическим вопросам) производится только на основании специального заключения специальной комиссии Форин офиса о пригодности данного лица к выполнению работы руководящего характера. Сотрудникам, проходящим по разряду «А», 5-й ранг присваивается непосредственно после 7-го без каких-либо предварительных условий. При нормальном прохождении службы дипломаты разряда «А» получают 5-й ранг в возрасте 29—30 лет, а разряда «Е» — в возрасте 36—40 лет. В целом структура служебных рангов и должностей британской дипломатической службы выглядит следующим образом:
Продвижение по службе с 9-го по 4-ый ранг (примерно от должности атташе до советника) определяется фиксированным сроком пребывания в каждом ранге и конкурсом персональных характеристик на сотрудников, представляемых руководителями посольств и департаментов Форин Офиса. Судя по имеющимся данным, этот конкурс проводится далеко не формально. По результатам такого рода конкурсов в первые 13-15 лет вынуждена оставить службу примерно четвертая часть дипсостава. Перевод дипломатов в один из трех высших рангов утверждается министром по рекомендации «высшей отборочной комиссии» составленной из руководящих сотрудников профессиональной службы. Глава службы (постоянный заместитель министра) назначается премьер-министром. Одним из обязательных требований для перевода дипломата в верхний эшелон службы является его предшествующий опыт работы по 2-3 функциональным и 2-м региональным специализациям. Изучение биографий дипломатов высшего звена показывает, что едва ли не во всех случаях в их послужном списке присутствует годичная стажировка в военном колледже НАТО в Риме и некоторых других высших военных учебных заведениях. Дипломаты 1—3-го рангов составляют руководящую верхушку профессиональной дипломатической службы. Из их числа заполняются вакансии глав большинства британских дипломатических представительств, первых заместителей и заместителей министра Глава профессиональной дипломатической службы — всегда дипломат первого ранга. Подводя итоги, подчеркнем еще раз, что при приеме на дипломатическую службу и ее прохождении, присвоении рангов руководители британского профессионального дипломатического аппарата руководствуются практически исключительно способностями, деловыми качествами и культурой сотрудников. В расчет берутся, конечно личные связи дипломатов с политическим и финансовым истеблишментом. Однако этот фактор может иметь весомое значение лишь при наличии у дипломатов всех остальных требуемых качеств. В США, как и в Великобритании, отбор кадров на профессиональную дипломатическую службу (Заграничную службу США) проводится через открытый конкурс со сдачей вступительных экзаменов. Набор, по определению Закона о Заграничной службе США 1980 г., осуществляется на принципах равных возможностей «независимо от политической ориентации, расы, цвета кожи пола, вероисповедания, национального происхождения, семейного положения». При этом, по ряду существенных параметров, набор на дипслужбу США, как и сам ее кадровый состав, заметно отличается от британского варианта. Как уже говорилось, в Великобритании едва ли не единственный критерий при формировании кадрового состава — знания, способности и уровень культуры Американское законодательство, в дополнение к этому, требует, чтобы в аппарате были представлены все основные общественные слои и этнические группы населения, а также все ее географические регионы. В этих целях ряду категорий претендентов при поступлении на службу представляются определенные льготы. Например, граждане США азиатского и латиноамериканского происхождения, индейцы и эскимосы освобождены от письменного экзамена, представляют в экзаменационную комиссию вместо него оценки, полученные ими по окончании высшего учебного заведения. Для черных американцев выделены квоты. Эти и ряд других мер, осуществлявшихся в последние 15—20 лет в рамках федеральной программы обеспечения равных возможностей при наборе на работу, вызвали недовольство части кадровых дипломатов, которые до сих пор убеждены, что расширение социального и этнического состава службы ведет к критическому падению ее профессионального уровня, провоцирует психологическую напряженность в дипломатических ведомствах. Проблема здесь, вероятно, есть. Не исключено, что именно для ее решения с начала 80-х годов был ужесточен порядок продвижения по дипломатической службе. Зачисление в постоянные штаты стал производится только по истечении испытательного срока (3— 4 года). Три высших внутренних ранга Заграничной службы (карьерного посла, карьерного посланника и карьерного советника) были выделены в особую категорию — звено руко;О^'acksSenior Foreign Service). Переход в эту категорию обставлен новыми условиями, в частности, требованием, чтобы в течение предыдущей карьеры им были бы освоены, по крайней мере, 2—3 региональных и 1—2 функциональных участка работы. Сложнее стало и прохождение карьеры на низшем и среднем уровнях — от VIII до I ранга (обозначенные цифрами, они называются в США классами и примерно соответствуют должностям от стажера (атташе) до первого секретаря). Был установлен и максимальный срок, в течение которого дипломатический служащий может работать без повышения в классе. Если он, по мнению квалификационной комиссии не заслуживает повышения, то должен уйти в отставку досрочно. Ранее говорилось о том, что связи руководителей британской профессиональной дипломатии с высшими учебными заведениями минимальны и эпизодичны. В США, напротив, эти связи — со времени провозглашения президентом Дж.Кеннеди программы «новой дипломатии» — носят всеобъемлющий, многообразный и постоянный характер. Учебные программы десятков американских университетов и колледжей ориентированы на требования дипломатического аппарата. В студенческих аудиториях читается множество специальных дисциплин, связанных с дипломатической практикой. Выпускники этих учебных заведений имеют предпочтительные шансы успешной сдачи вступительных экзаменов для поступления на дипломатическую службу. Но этим специальная подготовка дипломатических кадров не ограничивается. У госдепартамента есть свой собственный учебный центр — Институт Заграничной службы США. На протяжении всей карьеры дипломаты и дипслужащие проходят подготовку и переподготовку в стенах Института, в университетах и научно-исследовательских центрах. Причем минимум трижды в течение всего срока дипломатической службы: первый раз — после приема на службу, второй — в середине карьеры, третий — при прохождении стажировки на специальном семинаре для дипломатов высшего звена. Повышение квалификации — служебная обязанность. Здесь действует предусмотренное Законом «О Заграничной службе США» правило: карьерный дипломат из 15 лет своей работы не менее 3-х лет должен провести на родине — в госдепартаменте, на стажировках в Институте Заграничной службы, в университетах, академиях, либо в частном секторе — крупных компаниях со значительными международными связями. Начальный курс обучения обязателен для всех дипломатических служащих. Он включает в себя предметы «общей ориентации» (ознакомление с организацией и методами дипломатической работы, обучение навыкам работы с документами, а также с новыми информационными технологиями); один или несколько курсов по профессиональному мастерству (методы экономической работы, консульская служба, методика международных переговоров); изучение иностранного языка и жизни страны, куда дипломата предполагается командировать (Институт Заграничной службы обеспечивает изучение примерно 60 языков). По мнению большинства специалистов кадровая дипломатическая служба США — относительно небольшая (около 3,5 тыс. человек), но одновременно наиболее компетентная, квалифицированная и эффективная часть громоздкого внешнеполитического механизма США. Тем не менее, практически со времени создания она непрерывно подвергается критике. Принятие в 1980 г. Закона о Заграничной службе США в определенной мере сгладило остроту вопроса. В Законе недвусмысленно сказано: «Конгресс считает, что карьерная Заграничная служба, основанная на высоком профессионализме, служит национальным интересам страны и необходима для оказания содействия Президенту и Государственному секретарю в ведении ими внешних дел Соединенных Штатов». Высокая оценка деятельности кадровых дипломатов подкреплена и предоставлением им ряда конкретных прав, в частности, права Ассоциации Заграничной службы (своеобразного дипломатического профсоюза) оспаривать решения аттестационных комиссий в специально созданном административном суде, вести переговоры с руководством госдепартамента по вопросам условий труда, назначений, увольнений, присвоения очередных дипломатических классов. В данной главе мы рассмотрели в сравнении две модели организации дипломатической деятельности. Организационные формы британской дипломатии по сути дела воплощают на практике одно из классических определений дипломатии как деятельности профессиональных дипломатов. Все дипломатические инструменты осуществления внешнеполитического курса правительства находятся в руках сотрудников кадровой дипломатической службы. Ее место и роль в центральном аппарате и в зарубежных представительствах столь весома, что у британских дипломатов имеются реальные практические возможности для осуществления функции, отсутствующей в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., а именно функции разработки внешнеполитического курса и подготовки соответствующих рекомендаций для правительства. Отвечая на вызовы современного международного развития, Великобритания не пошла по пути создания новых, параллельных дипломатической службе структур, а, напротив, предпочла сконцентрировать решение новых задач в традиционных дипломатических ведомствах. В результате дипломатический аппарат в целом остается довольно компактным, маневренным и недорогостоящим. В США официальные подходы к роли дипломатии, к способам принятия внешнеполитических решений и их осуществлению, к формированию состава дипломатических и в целом внешнеполитических ведомств — принципиально иные, нежели в Великобритании. Дипломатия интерпретируется в расширенном смысле как явление, в целом тождественное внешней политике. С этой точки зрения профессиональная дипломатическая служба может быть и на деле является лишь одним из многих инструментов осуществления внешнеполитического курса. Не случайно, что влияние общественных групп и граждан на внешнеполитическую деятельность в США несравнимо выше, чем в Великобритании. У Заграничной службы США, разумеется, есть своя определенная и важная ниша деятельности — традиционная дипломатическая работа по повседневному поддержанию политических контактов с другими государствами, сбор, обобщение и анализ политической и экономической информации, консульская работа и ряд других направлений. Но реорганизуя после Второй мировой войны свой внешнеполитический механизм, руководители США пошли не по пути укрепления традиционных дипломатических институтов, а по пути создания новых, дополняющих их, а часто и дублирующих их структур. В результате была создана достаточно громоздкая, трудно управляемая, затратная с финансовой точки зрения структура. По этой причине проблемы улучшения менеджмента, структурного и кадрового планирования, перманентной нехватки средств сейчас в центре внимания руководителей внешнеполитического ведомства Соединенных Штатов. Поэтому, на наш взгляд, контрпродуктивным было бы копирование американской или британской модели дипломатической службы в Российской Федерации. Могут быть учтены лишь отдельные элементы их опыта, доказавшие свою эффективность и жизнеспособность.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Отбор, обучение и продвижение дипломатических кадров» з дисципліни «Дипломатична служба»
