Место администрации и общественности в системе власти
Администрация (от лат. administratio — управление) выполняет одну из важнейших функций политической системы — функцию управления совместной деятельностью людей в различных сферах их жизни. Согласно Р. Дарендорфу, политика включает в себя три элемента: руководство, управление и участие [Дарендорф, 1991, 14]. Можно утверждать, что функцию руководства выполняет правящая элита, функцию управления — администрация, функцию участия — общественность. В русском языке слово «общественность» обозначает: 1) активную часть населения, выражающую свое мнение по поводу событий общественной жизни; 2) организованную часть населения, состоящую в различных негосударственных объединениях; 3) часть людей, склонных к общественной деятельности [Ожегов СИ. Словарь русского языка. М., 1973. С. 400]. Администрация включает в себя часть населения, занимающую управленческие должности в аппарате исполнительных органов государственной власти, а также предприятий и учреждений государственного и частного секторов экономики. Первую часть административных работников обычно называют чиновниками (чин — это служебное звание в госаппарате), вторую — управляющими. Мы будем рассматривать только ту часть администраторов, которая задействована в структурах государственной власти. По роду своих занятий эта социально-профессиональная группа вынуждена постоянно сталкиваться с активной и организованной частью всех других социально-профессиональных групп, которую и называют общественностью. Администрацию надо отличать от бюрократии. Бюрократия (власть аппарата, т.е. должностных лиц) — это искаженная форма администрации, обособленной от населения, совместную деятельность которого она призвана организовывать. В обществе нет других социальных групп, имеющих профес- [147] сиональную подготовку и владеющих управленческими знаниями и навыками, кроме администрации. Причем по мере исторического развития численность занятых здесь людей постоянно увеличивается. Так, если в начале XX в. на 300 американцев приходился один федеральный чиновник, то в конце века эта пропорция составила 15:1 [Голосов, 170]. Роль этих людей во всех сферах жизни общества и прежде всего в политической жизни также неуклонно повышается. Можно сказать, что в политическом отношении они представляют собой наиболее сплоченную и мобилизованную группу. Элита доминирует над всеми прочими слоями населения с помощью администрации, превращая ее в противостоящее всему обществу орудие власти. Именно в таком, обособленном от общества и равнодушном к его нуждам виде администрация и называется бюрократией. На самом деле никогда не было, нет и не будет автономной власти чиновников над рядовыми гражданами, поскольку чиновники всегда яляются проводниками чужой воли — воли правящей элиты. Кажущаяся их независимость от элиты обусловлена неоднородностью самой элиты, ее делением на группы с несовпадающими интересами, которые конкурируют друг с другом в борьбе за контроль над администрацией. Видимость автономии чиновников, их аполитичности возникает также из-за того, что они работают пожизненно, в то время как отдельные части элиты выполняют функцию руководства чиновниками поочередно. Политики приходят и уходят, а чиновники остаются, поскольку для компетентного выполнения управленческих функций необходима длительная специальная подготовка и практика. Во всех странах мира обучением и переобучением госслужащих занимаются специальные учебные заведения (в нашей стране — Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также аналогичные региональные академии). Основная функция правящей элиты — управление управляющими, т.е. политическое руководство служащими госсаппарата, начиная с правительства и кончая администрацией населенных пунктов, районов и госпредприятий. Администрация непосредственно осуществляет функцию принудительного подчинения отдельных граждан общегосударственным интересам, а элита придает этому принуждению легитимный характер, т.е. добивается добровольного выполнения населением распоряжений администрации. Эти административные распоряжения всегда направлены на реализацию политического курса, разработанного элитой в соответствии с ее интересами. Исскуство политического доминирования элиты заключается в том, чтобы свои частные интересы представить различным слоям населения как их общие интересы. Только в этом случае действия администрации становятся легитимными. [148] Как уже говорилось ранее, М. Вебер рассматривал государство как «отношения господства одних людей над другими, опирающиеся на легитимное насилие» и отводил чиновничеству решающую роль в его осуществлении. Он разработал классическую теорию бюрократии, показал закономерный характер усиления ее значения в современном (индустриальном) обществе и сформулировал ее отличительные социально-профессиональные признаки | Вебер, 1990, 660]. Это прежде всего: • эффективность (способность осуществлять намеченное с наименьшими затратами); • иерархическая структурированность положения индивидов (строгое подчинение нижестоящих вышестоящим); • единообразие правил поведения; • обезличенность отношений между индивидами. Эти качества делают администрацию «машиной власти» — средством систематического определяющего воздействия на людей. Ведь она повеседневно обязана заниматься только этим делом и больше ничем. Штатные государственные служащие являются частью «политического аппарата» государства наряду с парламентом, судом, правительством, полицией и армией [Гидденс, 1992, 80]. Администрация образует ядро государства, от ее профессионализма зависит его процветание или деградация. Поэтому она вызывает столь сильные чувства у населения, в равной степени положительные (одобрение) и отрицательные (возмущение). Никто, кроме штатных государственных служащих, не должен по законам своей профессии заботиться о нуждах населения, однако каждый из этих служащих лично ничего сделать для этого не может, поскольку он является обезличенным звеном огромной человеческой машины, вынужденным беспрекословно подчиняться ее раз и навсегда заданному ритму. Отсюда отчуждение администрации от населения, проявляющееся в негативном и даже враждебном отношении последнего к ней. Отсюда высокомерное отношение чиновников к рядовым гражданам, которые, с точки зрения этих профессиональных управляющих, представляют собой сплошную массу непосвященных, ничего не смыслящих в государственных Делах и назойливо мешающих действительно компетентным людям выполнять их служебные обязанности. Сравнительное советско-американское исследование, проведенное в декабре 1988~январе 1989 г. в Москве и ряде городов США, обнаружило весьма любопытное сходство политических диспозиций жителей этих государств (рис. 25). На вопрос, согласны ли вы или не согласны со следующими суждениями, предлагались Два варианта ответа. [149]
Источник: Ценности массового сознания в СССР и США (Некоторые результаты сравнительного советско-американского исследования). М., 1989. С.51. [150] Анализ этих данных (разумеется, с учетом локальности опроса) свидельствует о том, что как в США (после 200 лет представительной демократии), так и в СССР (после 70 лет тоталитаризма) уровни согласия и несогласия с суждениями, выражающими равнодушие официальных лиц к мнению простых людей и невозможность влияния этих людей на правительство, в то время были сопоставимы. Важно и то, что в обследованных городах обеих стран наблюдалось сходное соотношение между согласными и не согласными с первым и вторым суждениями. Следовательно, независимо от общественного и политического строя страны официальная власть вызьшает идентичное двойственное впечатление у рядовых граждан. Эти данные являются еще одним подтверждением обоснованности ключевых положений теории «политически функционирующей общественности» (offentlichkeit) немецкого социолога Юргена Хабермаса (р. 1929). Еще в начале 60-х годов XX в. [Habermas, 252—253] он обратил внимание на проблему мобилизации рядовых граждан западных стран для участия в контроле за деятельностью не только государственной администрации, но профессиональных политиков (партийных и профсоюзных функционеров). Институты представительной демократии не обеспечивали эффективность этого контроля, отчуждение населения от власти сохранялось и даже усиливалось. Развитие автономных (не зависящих от административной и партийной системы) структур общественности (autonome offen-tlichkeiten) Хабермас рассматривает как важнейшее условие преодоления бюрократизации не только государственного аппарата, но и аппарата официальных негосударственных организаций (партий, профсоюзов), вовлеченных в процесс осуществления власти. Общественность представляет собой находящуюся в постоянном взаимодействии (коммуникации) часть активных граждан, не занимающих никаких должностей в административном аппарате государства и гражданских организаций и потому способных критически оценивать и контролировать деятельность этих аппаратов. Эта «критическая» часть населения противостоит не только «мани-пулируемой» его части, но и государственной и общественной бюрократии. Хабермас отмечает, что «контроль над государственно-политической бюрократией возможен лишь со стороны общественно-политической бюрократии партий и союзов, которая, в свою очередь, также подлежит контролю в рамках общественных организаций» [Habermas, 253]. Таким образом, понятие «общественность» у Хабермаса обозначает не столько общественные организации, сколько обществен- [151] ную коммуникацию активной и сознательной части населения, противодействующей нелегитимному насилию со стороны государственной бюрократии, осуществляющемуся при попустительстве общественной бюрократии партий и союзов. Общественность у него, по существу, является важным фактором превращения представительной демократии в демократию гражданского соучастия, исключающую «неконтролируемое господство» каких бы то ни было структур над гражданами. Ральф Дарендорф внес существенное дополнение в теорию общественности, разделив последнюю на три группы [Dahrendorf, 230]: 1) пассивную общественность, не принимающую участия в политической жизни по причине отсутствия мотивации или интересов или вследствие препятствий, чинимых противоборствующими сторонами; 2) пассивную общественность, спорадически участвующую в политическом процессе, инициатива которой, однако, не выходит за рамки единичного вопроса на выборах; 3) активную общественность, регулярно и осознанно принимающую участие в политическом процессе. Он отмечает, что доля активной общественности среди населения очень незначительна и она может осуществлять прямое воздействие на принятие решений государственными структурами только в сотрудничестве с пассивной общественностью. Курс на прямое соучастие граждан в процессе принятия политических решений Дарендорф считает «здоровой и необходимой тенденцией» [Дарендорф Р. Дорога к свободе: демократизация и ее проблемы в Восточной Европе // Вопросы философии. 1990. № 9. С. 73]. Демократия гражданского соучастия в современном обществе служит важным дополнением представительной демократии, поскольку последняя, по оценкам многих социологов, переживает серьезный кризис.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Место администрации и общественности в системе власти» з дисципліни «Політична соціологія»
