Мы здесь употребляем термин "политический анализ" в следующем смысле: обследование специалистами в области социологии или других научных дисциплин политических альтернатив, ценностей, поставленных на карту, и вероятных последствий принятия различных вариантов политического курса, а также изложение результатов такого обследования для освещения вариантов политического выбора и влияния на выбор. Полезно рассмотреть, как видят роль политического анализа различные школы экономической мысли. Если принять всерьез допущения некоторых моделей рациональных ожиданий, что все индивидуумы знают все варианты выбора государственной политики и последствия (возможно, обусловленные обстоятельствами) выбора любого варианта, то разглядеть какую-либо роль политического анализа трудно. Наличие общественных благ и другие основания для коллективного действия требуют аппарата принятия коллективных решений, но такого понятия, как общественные интересы, которым этот аппарат призван служить, не существует, есть только совокупность индивидуальных интересов. Для того чтобы прийти к коллективным решениям, следует разрешить конфликты между интересами. Но с этой точки зрения любой интерес ничем не лучше любого другого. А поскольку каждый знает структуру экономической (и политической) проблемы не хуже любого другого, нет экспертов и нет надобности в анализе. Проблема осуществления политики заключается в достижении оптималь- 474 Часть VI. Экономическое благосостояние и политика ного по Парето соглашения. Это, конечно, может оказаться непростой задачей при реальном аппарате коллективного выбора. Многие простые схемы голосования с ней не справляются. Одна из возможных ролей политического анализа в рамках концепции рациональных ожиданий может заключаться в том, чтобы ограничить множество вариантов, по которому идет голосование или сделка, альтернативами, являющимися эффективными или, по крайней мере, такими, когда выгода превышает издержки. Но такой анализ просто задаст ограничения на множестве вариантов выбора и не даст никакой новой информации. Напротив, экономисты, выражавшие в начале 60-х гг. сильную веру в политический анализ, заняли позицию, акцентирующую ограниченность имеющихся знаний и важность конкретных исследований для упорядочения знаний. Анализ требуется для того, чтобы осветить текущую политическую проблему и просветить выборных должностных лиц, чиновников и электорат по поводу правильного понимания этой проблемы. С этой точки зрения на передний план выступает недостаток знаний, а конфликт интересов отступает на задний план. Общественный интерес существует, его надо найти, и анализ может помочь в этом деле". Должно быть ясно, что реальное осуществление политики включает как борьбу и сделки между разными интересами, так и попытки выявить общественные интересы. Есть доля истины во взгляде Даунса на политику, где выборные должностные лица, заинтересованные только в своем переизбрании, угождают столь же эгоистичным избирателям, но этим дело не исчерпывается . В частном случае, актуальном для анализа истории Закона о чистом воздухе, мы признаем ограниченную силу ревизионистской теории регулирования, но отрицаем ее универсальность4. Поразительной чертой обоих примеров — и с чистым воздухом, и с фторированием — является то, что у многих сторон не было сильных частных интересов. И все же они проявили заинтересованность в спорном вопросе политики, ощутили его Так утверждается в ранней классической работе — Hitch and McKean (1960). Современное теоретическое исследование роли политического анализа содержится в работах Mishan (1971) и Stokey and Zeckhaitser (1978). Взгляды, во многом схожие с нашими, см.: Lindblom and Cohen (1979). 3 См.: Downs (1957). 4 См.: Stigler (1971) и Peltzman (1976). Критику см.: Levine (1981). Глава 16. Эволюция государственной политики и роль анализа 475 важность и заняли определенные позиции. Есть основания говорить, что они пытались идентифицировать общественные интересы и поддержать их. Думается, целесообразно рассмотреть роль анализа в принятии государственных решений как составной части процесса, посредством которого определяются общественные интересы. При этом мы не имеем в виду, что исследования идентифицируют подлинные общественные интересы в строго объективном смысле. Мы имеем в виду, что исследования помогают определить общественные интересы. Это не просто смысловая игра слов. Мы, как и другие ученые, испытываем затруднения в связи с концепцией объективных общественных интересов, однако видим, что политические деятели часто ведут себя так, словно ищут эти интересы. В последние годы большую роль в этих поисках играли исследования. И мы не отрицаем, что исследования могут проводиться и часто на самом деле проводятся для содействия определенным частным интересам. Скорее, наша позиция в том, что в отличие от пробы сил и торгов, также составляющих часть политического процесса, исследования могут предоставить рациональную аргументацию, способную убедить людей в превосходстве одной политики над другой, в соответствии с общепризнанными ценностями, которые считаются применимыми к обществу в целом, а не к частной группе лиц. Наша позиция аналогична той, которую занимают некоторые философы в отношении науки. Можно сомневаться в том, что объективная истина на самом деле существует, или, если она существует, в способности науки ее выявить. Тем не менее науку можно воспринимать как поиск истины, и поиск этот может оказаться плодотворным, даже если конечная цель недостижима. Такая точка зрения, безусловно, совместима с частью доктрин политических аналитиков, в особенности с недавними их утверждениями. Так, в работе Schultze (1968) подчеркивается роль политического анализа в интерактивном процессе типа выдвижения экономической эффективности как самоцели. Эффективность не может быть единственным общественным интересом, но она, безусловно, считается одной из общих характеристик хорошей политики. Однако мы расходимся с современными политическими аналитиками в том, что трактуем общественный интерес как нечто, возникающее в ходе полити- 476 Часть VI. Экономическое благосостояние и политика ческого диалога, а не как нечто объективное: как центр, вокруг которого при данной конкретной интерпретации проблемы сосредоточивается широкая политическая поддержка, а не как цель, отражающую и абсолютное понимание проблемы, и ценности, поставленные на карту, и прочное согласие относительно стоящих задач. Мы также испытываем затруднения в связи с идеей, что анализ помогает выявить наилучшую политику, и с тем стилем анализа, который ассоциируется с этим представлением. В соответствии с этой точкой зрения правильный метод анализа заключается в построении модели ситуации и в нахождении наилучшей политики в рамках этой модели. Модель может быть сложной и обладать богатыми возможностями, а может просто состоять из списка элементов конечного множества альтернативных вариантов и алгоритма вычисления выгод и издержек каждого из них. В любом случае имеет место неявная убежденность в том, что выбор, который является наилучшим в рамках модели, является и оптимальной или, по крайней мере, хорошей политикой в реальной ситуации, или в том, что в любом случае упражнения по оптимизации — самый целесообразный способ применения интеллектуальных сил. Здесь большой скачок веры. В "Президентском обращении" к Обществу исследования операций Хитч (Hitch, 1955) признает этот скачок. Он подчеркивает, что модели упрощены и часто вводят в заблуждение описаниями реальности, но тем не менее заявляет, что выполнение упражнений по построению модели и поиску оптимума в этой модели служит полезным эвристическим методом обнаружения и разработки хорошей политики в реальных ситуациях. Возможно, так оно и есть, но это далеко не очевидно. Работа Newell and" Simon (1972), посвященная решению проблемы человека в таком "простом" варианте, как игра в шахматы, показывает, что имеются эвристические методы лучше создания простой модели шахмат и оптимизации в рамках этой модели. Среди более совершенных эвристических методов — распознавание образов, использование его для выделения одного или нескольких альтернативных вариантов, исследование любого из этих вариантов на любую глубину и рассмотрение достоинств разных ходов в отношении их позиционных выгод и невыгод. Разумеется, ценность, приписываемая разным позициям, приблизительна. Границы вычислительных мощностей не позволяют рассчитать эти ценности методами дина- Глава 16. Эволюция государственной политики и роль анализа 477 мического программирования. Их приходится формировать и реформировать на основе опыта и общего понимания игры. Приблизительные оценки ценностей составляют важную часть эвристических методов решения проблем. Постановка задачи в форме идентификации оптимальной (по Парето) политики дистанцирует анализ от "перетягивания каната" между конкурирующими целями и ценностями, что иногда уменьшает возможности анализа вносить вклад в политический диалог. Экономисты, конечно, различаются по тому, насколько серьезно они воспринимают теорему Эрроу о невозможности, которая предостерегает от постановки политических задач так, как если бы существовал технически корректный способ отделаться от межличностных и межгрупповых различий интересов. Те, кто усвоил урок, более склонны признавать, что для того, чтобы решить, что делать, помимо анализа требуются механизмы принятия общественных решений. Но в большинстве случаев они все еще считают хорошим анализом выстраивание альтернативных вариантов и отслеживание их последствий, оставаясь нейтральными в вопросе о том, какие или чьи ценности должны иметь наибольший вес. Однако с развитой здесь точки зрения даже такая позиция является упрощенной. Одно малопризнанное следствие из нашей ограниченной рациональности заключается в том, что мы не в состоянии четко отделить наши ценности от наших знаний. На самом деле наши (приблизительные) ценности образуют значительную часть наших знаний. Анализ приблизительных ценностей — важная составная часть хорошего политического анализа. Мы не хотим здесь вставать на "панглосовскую" точку зрения, утверждая, что интересы, кажущиеся с первого взгляда конфликтными, при более тщательном анализе оказываются на самом деле неконфликтными или что анализ всегда может идентифицировать более ярко выраженный интерес. В одних случаях изучение вопроса и агитация могут привести к возникновению признанного общественного интереса. В других случаях может оказаться невозможно прийти к какому-либо согласию между информированными заинтересованными сторонами. Даже в ситуации, когда это возможно, определение признанного общест- Панглос — персонаж повести Вольтера "Кандид", убежденный оптимист, верящий в совершенство мира и человека и во вселенскую гармонию. — Примеч. пер. 478 Часть VI. Экономическое благосостояние и политика венного интереса в условиях плюралистической демократии включает сложный обмен мнениями и часто торги между различными интересами. Исследования следует считать "служанкой" этого политического процесса, а не приписывать им самостоятельной политической легитимности. Исследования могут играть в одних случаях доминирующую роль, в других — второстепенную. Иначе демократическое общество могло бы обойтись без всего этого запутанного и дорогостоящего аппарата принятия политических решений, а взамен просто создать аналитическую службу, которая бы все решала за нас. Некоторых авторов, рекламирующих роль анализа, похоже, смущает тот факт, что мы не поступаем именно таким образом. Можно ли наметить общий курс хорошего политического анализа, явно признавая, что наша рациональность ограниченна, что в большинстве случаев на самом деле имеют место конфликтные ценности и интересы и что общественный интерес, если уж определять таковой, — результат общественного соглашения (может быть, временного), а не объективный факт? Думаем, что можно.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Роль анализа в политике» з дисципліни «Нова інституціональна економічна теорія»
