ПООЩРЕНИЕ И НАКАЗАНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
Обсудив несколько основных подходов к проблемам поощрения и наказания, посмотрим, помогают ли они повысить производительность в государственном секторе. Ответ на этот вопрос реально связан с характером государственной службы, присущими ей ограничениями и культурой [696], как и со свойственными государственным служащим и руководителями представлениями. Государственная служба не слишком чутко реагирует на мотивацион-ные воздействия. На самом деле можно сказать, что сама структура правительственных органов рассчитана в первую очередь не на эффективное управление и высокую производительность. Напротив, ее институциональное устройство намеренно усложнено, а властные полномочия рассредоточены. Это замечание сделал Г. Эллисон, подчеркнув фундаментальную разницу природы управления в государственном и частном секторах: «В частном секторе функции высшего руководства централизованы и переданы одному лицу — главному исполнительному руководителю — с целью сбалансированного сочетания прав и ответственности. В правительственных органах США функции высшего руководства по конституции принадлежат конкурирующим институтам — администрации, двум палатам Конгресса и суду. Цель здесь не повышение эффективности, а разделение властей. В самом деле, как было четко сформули- 602 Часть Ш. Человеческие ресурсы ровано в The Federalist Papers, структура правительственных органов должна обеспечивать разделение: чтобы не допустить постепенной концентрации власти в одной'из ветвей, нужно дать руководителям каждой конституционные средства и личные стимулы ограничивать аппетиты других. Одни амбиции должны противостоять другим. Итак, функции общего менеджмента, сосредоточенные в частном секторе в руках главного исполнительного руководителя, в государственном секторе конституционно распределены между соперничающими институтами, а значит и между соперничающими людьми, интересы которых постоянно сталкиваются друг с другом» [16]. Разделение властных полномочий ведет к разделению целей. Как заметил Де Марко, перед правительством и правительственными органами «стоят самые разнообразные цели, и это имеет множество предвиденных и непредвиденных последствий для государственного управления. Кроме повышения организационной эффективности и производительности, инструкции и процедуры государственной службы должны предусматривать соблюдение равенства, учет заслуг, исполнение налоговых требований, обеспечение благосостояния служащих и соответствующую этим требованиям кадровую политику. Все это подрывает производительность и не позволяет повысить ее» [192. — Р. 204]. Такой же точки зрения придерживаются К. Левин и Л. Нигро, говоря об «изначально присущих реальному миру государственного управления и, должно быть, необходимых противоречиях и ограничениях» [523. — Р. 99—100]. Они заметили, что государственные органы должны в своей кадровой политике удовлетворять и «требованиям закона, и запросам людей», т.е. обеспечивать эффективную и продуктивную деятельность, предоставляя качественные услуги, и одновременно проводить политику, подтверждающую законодательные акты и твердые гарантии занятости. В одном из исследований, основанном на собранных по восьми городам данных, утверждается даже, что «продуктивная работа служащих и менеджеров — далеко не главная цель нынешнего государственного управления» [637]. з И все же, несмотря на разделение властей и целей, нельзя полностью игнорировать эту продуктивность, если мы хотим иметь ответственный и заслуживающий доверия госаппарат. А для повышения производительности необходимо по мере возможности совершенствовать рабочую среду, в частности, извлекая максимум пользы из системы поощрений и наказаний. Лучше всего начать с самой системы поощрения заслуг, обратив внимание на общепризнанные недостатки кадровой политики в сфере государственного управления. (1) Набор рабочей силы ведут сотрудники отделов кадров, медлительные, пассивные и страдающие отсут- Глава 23. Поощрение и наказание... 603 ствием воображения; (2) бюрократические проволочки не позволяют своевременно заполнять вакансии, и лучшие кандидаты часто успевают за это время найти другую работу; (3) жесткая классификационная система препятствует оптимальному распределению рабочих заданий; (4) менеджеры не имеют права поощрять выдающихся работников, наказывать или увольнять негодных. В результате «линейное руководство не может непосредственно контролировать наем и увольнение; в то же время, благодаря гарантиям занятости, работники получают все больше независимости» [140. — Р. 37]. И конечно, чем больше независимости у служащих, тем меньше власти у руководителей. Чтобы выявить другие недостатки поощрительной системы, надо вспомнить о таких трех факторах, как обеспечение гарантий занятости, нехватка стимулов и административная централизация. Один из главных ее ориентиров — гарантии занятости, потребность одного из низших уровней, которая оказывает минимальное мотивационное воздействие, лишая людей стимулов и ощущения риска. Гарантии занятости подрывают конкуренцию; люди, даже те, кто сначала преследовал цели высших уровней, спокойно мирятся с рабочей обстановкой и впадают в полное благодушие. Другая проблема — отсутствие стимулов. Как мы уже говорили, обсуждая теорию подкрепления, если систематически не награждать достойное поведение, стимулы к хорошей работе исчезают, а эффективные программы стимулирования в госсекторе встретишь не часто. К несчастью, в большинстве случаев система поощрения заслуг становится неотличимо похожей на систему выслуги лет, гарантируя периодическое повышение зарплаты независимо от качества работы. И наконец, надо как можно дальше уйти от административной централизации, предполагающей строгий контроль и жесткость организационной структуры, что не дает людям проявить все свои таланты и совершенствовать профессиональное мастерство. Вместо этого централизация служит целям кадровой политики, разработке методов работы, должностных обязанностей и классификации, которые устанавливаются свыше, не давая служащим ни прав, ни возможностей добиваться достижений, расти, заслужить уважение, т.е. удовлетворить запросы самого высшего уровня — потребность в самореализации. По мере сил государственному управлению необходимо ориентироваться на децентрализацию и поиск стимулов, решая проблему гарантий занятости таким образом, чтобы не допускать расслабленного благодушия и безволия, а также создать рабочую среду, в которой будет конструктивно работать система поощрений и наказаний.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «ПООЩРЕНИЕ И НАКАЗАНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ» з дисципліни «Ефективність державного управління»
