Пересмотр бюджетной системы в штате Канзас с целью внедрения сбалансированного бюджета
Авторы реформы БББ характеризовали ее как попытку завоевать внимание руководителей исполнительных органов власти (ibidem). Этого удалось добиться в связи с сокращением производства — до введения новой бюджетной системы в Канзасе оценка бюджетных поступлений проводилась только после формирования бюджетов ведомств. Первый анализ этих бюджетов провфдился на стадии увязки запросов с реальными объемами ресурсов, проводившейся губернатором на основании информации службы бюджета. Поскольку первым же шагом при внедрении системы было введение ресурсных ограничений, срок проведения предварительных расчетов, связанных с бюджетными поступлениями был сдвинут на полгода назад — с ноября на май. После анализа результатов этих расчетов губернатор распределял между ведомствами штата общую сумму планировавшихся бюджетных поступлений, формируя тем самым «базу бюджета» — краеугольный камень для всех последующих бюджетных конструкций. Каждому ведомству необходимо было подготовить проект бюджета, в котором необходимые выплаты из общего бюджетного фонда соответствовали бы предписанному базовому уровню. Таким образом, сумма планировавшихся всеми ведомствами бюджетных выплат в точности совпадала с ожидаемой суммой бюджетных поступлений и общая база соответствовала сбалансированному бюджету. В случае, если рекомендации губернатора относительно расходов на конкретные цели по линии любого из ведомств превышали установленную базу, необходимо было найти возможность сократить планируемые расходы на соответствующую сумму по любой из позиций бюджета. Устанавливаемые губернатором базовые бюджетные ограничения ка-салисьуровня ведомств, никак не затрагивая уровня отдельных программ. Руководители ведомств имели полную свободу в распределении средств между программами в пределах установленного базового лимита. Важнейшим элементом новой системы стала информационная база, на основе которой губернатор принимал решения о распределении средств, соответствующих базе бюджета, между ведомствами. В апреле всем ведомствам предписывалось представить так называемый доклад-обоснование, содержащий описание важнейших политических вопросов, которые, по их мнению, должны учитываться губернатором при распределении ожидаемых бюджетных поступлений между ведомствами. Содержащиеся в этих докладах обоснования и альтернативы, подкрепленные соответствующими данными анализа, проводимого бюджетной службой, 326 Часть II. Измерение и анализ составляли базу данных, на которую опирался губернатор при принятии своих решений. Уже на второй год после введения докладов-обоснований в круг разрабатывающих их организаций (помимо ведомств штата) были включены различные группы, представляющие интересы частного бизнеса. Это позволило увеличить число рассматриваемых предложений и дало губернатору возможность привлекать в дальнейшем, после того как ресурсы уже были первоначально распределены, большое количество различного рода экспертов. При разработке сбалансированного бюджета в качестве составного элемента была использована и определенная форма подготовки бюджета на нулевой основе. Сложилось понимание того, что губернатору может понадобиться информация о том, как изменится деятельность ведомства и полезные для общества результаты этой деятельности, если это ведомство получит в свое распоряжение средства, отличающиеся по своей величине от установленного базового уровня. Зафиксировав базовый уровень распределения средств и потребовав от ведомств предоставить проект бюджета, соответствующий этому уровню, губернатор устанавливал второй уровень, превышающий базовый, и третий, который был ниже базового. Ведомствам же предписывалось подготовить бюджетные предложения для обоих этих дополнительных уровней, чтобы понять, как они будут действовать в случае сокращения бюджетного финансирования и на какие приоритеты ориентироваться, если ассигнования превысят базовый уровень. Таким образом, набор данных, которыми располагал губернатор перед принятием окончательного решения по бюджету, представлял собой широкий круг вариантов, которые давали достаточно полную информацию для оптимального выбора. Представленные варианты характеризовались показателями не только затрат, но и конечных результатов. Авторы предложенной системы, исходя из принципа максимизации выгод в условиях ограничений, уделяли равное внимание стоимостным и содержательным показателям. Поэтому новая система обязывала все ведомства указывать планируемые показатели и индикаторы их деятельности, соответствующие каждому из уровней расходов. Эти показатели давали возможность оценить степень достижения целей, заявленных в качестве важнейших по соответствующим программам. В идеальном случае они позволяли провести ориентировочное сравнение затрат и выгод по всему кругу запрашиваемых бюджетных ассигнований, давая возможность оценить их изменение в случаях уменьшения или увеличения базового уровня. На практике перенести центр внимания с чисто стоимостных показателей на одновременный учет показателей затрат и выгод в короткие сроки оказалось трудновыполнимой задачей.
Глава 12: Производительность и бюджетный процесс 327 Причины этих трудностей легко обнаружить. Во-первых, по целому ряду программ непросто получить информацию о будущих выгодах и содержательных показателях. К тому же, за исключением случаев, когда существует стабильная процедура сбора и обработки данных, надежность такой информации всегда может быть поставлена под сомнение. Во-вторых, даже когда данные о содержании и уровне деятельности доступны, они уязвимы с точки зрения интерпретации. В то же время стоимостные показатели легко получить, они строго документированы, подкреплены соответствующей ретроспективой и сравнительно надежны. Поэтому все обсуждения бюджетных вопросов сводились к анализу стоимостных показателей, особенно в условиях, когда окончательный вариант финансового плана, утвержденный законодательно, формулировался в терминах контроля затрат, а не в терминах ожидаемых показателей деятельности. Непросто было противостоять укоренившемуся представлению о стоимостных показателях как ключевом элементе принятия решений. В условиях новой системы ведомствам штата также были заданы как структура программ, так и условия их планирования. Деятельность ведомств была подвергнута анализу, чтобы определить, как лучше всего ее можно разбить на составляющие, каждой из которых удалось бы поставить в соответствие позицию бюджета, характеризуемую одной или несколькими общими целями и возможностью единого управления. В результате на уровне правительства штата было сформировано около 350 программ. В некоторых случаях в рамках отдельных программ были выделены подпрограммы (которые, однако, функционировали практически самостоятельно). Основной единицей планирования для целей разработки бюджета стала программа. Акцент на программы логически предопределил следующий шаг: подготовку оперативных планов, детализирующих цели и задачи по каждой из позиций бюджета. Основными целями разработки этих планов были: описание основных особенностей процесса реализации программ; определение долгосрочных факторов, влияющих на уровень потребностей в соответствующем виде услуг; определение наборов показателей, которые можно было бы использовать для текущего контроля. Такого рода программные планы широко использовались в центральных органах управления и бюджетных службах других штатов, откуда и приглашались на работу сотрудники Отдела бюджета.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Пересмотр бюджетной системы в штате Канзас с целью внедрения сбалансированного бюджета» з дисципліни «Ефективність державного управління»
