Система планирования, программирования и бюджетирования рассматривалась как продукт эволюционного развития деятельности федерального правительства от простого управления к планированию того, как распределять государственные ресурсы. А. Шик описывает этот процесс следующим образом [789]: 308 Часть II. Измерение и анализ 1. Экономический анализ как на макро-, так и на микроуровнях стал занимать все более существенное место в процессе разработки финансовой и бюджетной политики. 2. Развитие информационных технологий и технологий поддержки принятия решений расширило сферу применения анализа целей в области политических решений. 3. Планирование и бюджетный процесс постепенно конвергировали. Предпосылки для появления ППБС были созданы широким распространением идей экономической теории Кейнса и его призывом к активизации роли государства в планировании экономического роста. Более того, в годы экономической депрессии с их катастрофической безработицей планирование государственных расходов широко применялось как движущая сила, так и ограничитель роста. Наконец, развитию государственного экономического планирования способствовала планомерная налоговая политика. Наряду с этими процессами способность государства к объективному анализу возможных политических альтернатив стратегий была усилена разработкой новых аналитических методов и подходов. Использование методов исследования операций в годы Второй мировой войны и метода анализа «затраты — выгоды» в 50-х годах позволило федеральным властям оптимизировать распределение ресурсов для достижения поставленных целей. Методы системного анализа, наряду с более широким применением исследования операций, и метода анализа «затраты — выгоды» позволили корпорации RAND, работавшей на министерство обороны США, в 1961 г. интегрировать перечисленные подходы в одной методике. Все эти технические средства стимулировали создание ППБС. Основываясь на успешном использовании ППБС в Министерстве обороны, президент Джонсон распространил эту систему на другие федеральные министерства и ведомства как метод увязки бюджетных ассигнований с поставленными целями. Произошло слияние планирования и бюджетирования. Большинство исследователей характеризует ППБС как рациональное средство интеграции процессов планирования, усилий по разработке программ и бюджетной системы. Многие считают, что компоненты этой системы сами по себе содержат мало нового, и что революционная идея состоит в их сочетании. Так, планирование — это определение важнейших целей организации и выбор программ, которые, по расчетам, наилучшим образом обеспечивают их достижение. Разработка программы означает составление графика работ и возможно более эффективное выполнение отдельных проектов, необходимых для реализации этих программ. Составление бюджета — это процесс представления целей, программ и проектов в виде денежных величин для их рассмотрения ад- Глава 12, Производительность и бюджетный процесс 309 министрацией и, в конечном итоге, законодательным органом. Главное преимущество ППБС состоит в ориентации на рациональное принятие решений. Чтобы увеличить степень рациональности принимаемых решений, ППБС позволяет следующее: 1. Формулировать в результате анализа цели и задачи. 2. Выявлять альтернативы достижения целей. 3. Предсказать последствия каждой альтернативы. 4. Выбрать наиболее предпочтительную альтернативу. 5. Разработать полную программу работ, необходимых для достижения целей. v* Однако ППБС имеет и недостатки, как внутренние, так и внешние. Для успешного использования на уровне местных органов власти она нуждается в весьма существенной модификации. Во-первых, существуют внутренние трудности, связанные с самой структурой системы, процедурой постановки целей и методом анализа затрат и выгод. Характер процедур разработки бюджета в ППБС тяготеет к централизации процесса принятия решений. Ответственность за принятые решения и выбранную политику ложится на центральные органы, что приводит к улучшению координации деятельности, но за счет утраты инициативы и инновационной активности с точки зрения разработки новых альтернатив на более низких уровнях принятия решений. Акцент, который ППБС делает на межорганизационной природе целей и задач снижает значимость существующих межорганизационных границ. Этот подход разрушает имеющиеся коммуникационные каналы между административными единицами. Поскольку схемы межорганизационных связей, необходимых для выполнения каждой задачи, будут в каждом случае различными, ППБС неспособна создать ни одного устойчивого канала связи взамен имеющихся. Ориентация на анализ альтернатив приводит в состояние неопределенности всех участников системы. Неопределенность приходит на смену стабильности прежних бюджетных систем. Сама по себе постановка целей оказывается затрудненной в силу сложности проблем и различного их видения разными участниками процесса целеполагания. А. Вилдавски так формулирует главную проблему ППБС: «Бюджетный процесс в ППБС самым тесным образом связан с политикой; однако основная трудность в процессе формулирования и проведения политики коренится в том, что мы не знаем, чего же именно мы на самом деле пытаемся достичь» [936. — Р. 292—310]. Метод анализа «затраты — выгоды» еще недостаточно разработан, чтобы отвечать всем предъявляемым к нему требованиям. Так, отмечаются «трудность рассмотрения потоков затрат и выгод во временной последовательности, в отличие от простой их оценки на заданный момент вре- 310 Часть П. Измерение и анализ мени» [381. — Р. 6]. В нынешней процедурной форме наиболее очевидный недостаток метода «затраты — выгоды» состоит в том, что такие факторы, как характеристики социальных систем или работы различных служб с крайне трудно определимыми результатами, не поддаются измерению. Более того, выделяются две точки зрения на применение метода «затраты — выгоды». Сторонники одной придерживаются мнения, что метод анализа затрат и прибылей должен учитывать все соображения, включая политические затраты и выгоды. Сторонники противоположной точки зрения утверждают, что это привело бы к принятию в расчет только политических и игнорированию экономических и рациональных аргументов [448. — Р. 370]. В настоящее время метод анализа «затраты — выгоды» выполняет, видимо, лишь скромную вспомогательную роль, обеспечивая более прочные основания для интуитивных оценок [447. — Р. 372]. «Политики хотят знать, какие группы населения получат наибольшие выгоды и на кого ляжет бремя потерь в результате принятых ими решений» [408. —Р. 156]. Существуют и другие политические проблемы. В сам процесс изменения существующих систем программы привносят отчетливо выраженные консервативные элементы: «члены организаций и их клиенты имеют имманентный интерес в продолжении политики прошлого» и борются с нововведениями [936. — Р. 156]. Первая попытка оценить практическое применение ППБС была сделана в рамках уже упоминавшегося проекта, осуществленного Университетом Джорджа Вашингтона. В рамках этого проекта данная система была введена в пяти городах, пяти округах и пяти штатах. Проект развивался постепенно, достаточно медленно, «вызывая осторожное одобрение без желания делать за один раз более одного шага. Участники стремились растянуть его реализацию» [636. — Р. 2]. Проект принес следующие результаты. 1. Люди начали осторожнее относиться к разработке бюджетов и программному планированию. 2. Проект привлек серьезное внимание к потребителям услуг государственных организаций, т.е. людям, ради которых и функционируют правительственные структуры. 3. Более серьезное внимание стало уделяться формулированию целей и программ. 4. Появился энтузиазм к работе у служащих местных органов власти, которые были связаны с внедрением ППБС. 5. В структурах управления отдельных территориальных единиц, участвовавших в проекте, было положено начало диалогу между раз личными организациями в интересах достижения общих целей и выпол нения взаимосвязанных программ.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «ППБС: ориентация на планирование» з дисципліни «Ефективність державного управління»
