С началом перехода к рыночной экономике стали осуществляться институциональные преобразования в жилищном хозяйстве. В 1991 г. был принят Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", а в 1992 г. – Закон РСФСР "Об основах федеральной жилищной политики". Изменения касались прежде всего прав собственности на жилье. Государственный жилищный фонд, находившийся в ведении местных органов власти, стал муниципальной собственностью. Большая часть ведомственного жилья, принадлежавшего государственным предприятиям, была передана в муниципальную собственность. Была разрешена бесплатная приватизация жилья, занимаемого квартиросъемщиками. Это преследовало цели обеспечения политической поддержки населением курса экономических реформ и создания условий для быстрого развития рыночных отношений в жилищном хозяйстве. В результате таких институциональных преобразований структура владения жилищным фондом сильно изменилась (табл. 5.3). Если в 1990 г. в частной собственности находилось 33% общей площади жилищного фонда, то в 2000 г. – 65%. Доля государственного ведомственного жилья сократилась с 42% в 1990 г. до 6% в 2000 г.
Таблица 5.3 Распределение общей площади жилищ в России по формам собственности, %
Виды жилищного фонда 1990 г. 1995 г. 2000 г. Частный В том числе в собственности граждан Государственный Муниципальный Смешанной формы собственности ВСЕГО 33 26 42 25 0 100 53 44 10 30 7 100 65 58 6 27 2 100
Источник: Российский статистический ежегодник. 2001. М.: Госкомстат России, 2001. С. 200.
В короткие сроки возник рынок купли-продажи новостроек, получивший наименование первичного рынка жилья, и рынок купли-продажи квартир в эксплуатируемых домах, который именуется вторичным рынком жилья. К концу 1990-х гг. в крупных городах России ежегодно заключались сделки с 1,5–2% квартир, принадлежащих частным собственникам. При этом рынок сдачи внаем частного жилья не получил заметного развития в легальных формах и существует по преимуществу в теневых формах. Это объясняется стремлением граждан уклониться от налогообложения и слабостью контроля государства за использованием жилья в целях извлечения дохода. Сокращение в переходный период бюджетных доходов и реальных доходов населения повлекли значительное сокращение объемов жилищного строительства (табл. 5.4). Тем не менее средняя обеспеченность населения жильем выросла с 13,4 кв. м на человека в 1990 г. до 19,3 кв. м в 2000 г. Политика государства была направлена на поддержку финансирования самим населением улучшения своих жилищных условий. Были введены льготы по подоходному налогу для граждан, инвестирующих собственные средства в строительство или приобретение жилья, и граждан, продающих свое жилье на вторичном рынке жилья с целью последующего изменения жилищных условий. В результате произошли серьезные структурные изменения в источниках финансирования новостроек: доля индивидуальных застройщиков в общей площади построенного жилья в 2000 г. составила 42%. Вместе с тем строительство осуществляется почти полностью за счет прямых инвестиций. Долгосрочное кредитование граждан на приобретение жилья пока не получило серьезного развития.
Таблица 5.4 Показатели жилищного строительства и обеспеченности населения жильем в России
1980 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. Жилищный фонд, млн. кв. м Общая площадь жилья на одного жителя, кв. м Ввод в действие жилых домов, млн. кв. м Число семей, стоявших на учете на получение жилья, млн. Число семей, получивших жилье, млн. 1861 13,4 59,4 ... ... 2425 16,4 61,7 9,7 1,3 2649 18,1 41,0 7,7 0,7 2779 19,3 30,3 5,4 0,3
Источник: Российский статистический ежегодник. 2001. М.: Госкомстат России, 2001. С. 200, 202, 439.
Государство сохранило обязательства по отношению к лицам, включенным органами власти и местного самоуправления в очередь на улучшение жилищных условий. Но в качестве приоритетной формы государственного финансирования жилищного строительства стало рассматриваться предоставление безвозмездных субсидий гражданам на приобретение жилья. Субсидии выделяются в зависимости от уровня семейных доходов и степени нуждаемости в улучшении жилищных условий. За последнее десятилетие общее число очередников сократилось с 9,7 млн. в 1990 г. до 5,4 млн. в 2000 г. Правда, частично это сокращение произошло за счет упразднения очередей на предприятиях, передавших свой жилищный фонд в муниципальную собственность. Вследствие сокращения объемов нового строительства темпы продвижения очереди уменьшились. За указанный период доля семей-очередников, ежегодно получающих жилье, в общем числе семей, стоящих в очереди, снизилась с 13 до 4%. Проблема необеспеченности населения жильем, отвечающим существующим представлениям о нормальных жилищных условиях, стоит весьма остро. В общих квартирах в 1998 г. проживало 4 млн. человек, в общежитиях – 5,8 млн. В 2000 г. 14% жилья в городах не имело водопровода, 16% – канализации, 25% – горячего водоснабжения; 2% жилья было признано ветхим или аварийным и требующим сноса. Число семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, составляло в 2000 г. 11 % общего количества семей. В мае 1997 г. указом президента России была принята Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации (далее – Концепция). Она предусматривала осуществление в течение семи лет перехода от бюджетного финансирования организаций, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, к оплате этих услуг потребителями в полном объеме при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей. Устранение ситуации наличия двух плательщиков за жилищно-коммунальные услуги (государство и население) и превращение потребителя жилищно-коммунальных услуг в единственного субъекта, осуществляющего оплату предоставляемых ему услуг, рассматривалось как необходимое средство развития конкуренции поставщиков услуг в жилищном хозяйстве и в конечном счете повышения его эффективности. Была введена система федеральных стандартов перехода к новому порядку оплаты жилья и коммунальных услуг: 1) федеральный стандарт социальной нормы площади жилья. Этот стандарт составляет 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи из трех и более человек, 42 кв. м – на семью из двух человек и 33 кв. м – на одиноко проживающего человека; 2) федеральный стандарт уровня платежей граждан. Этот стандарт определяется в процентах от стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, включая капитальный, теплоснабжение, водоснабжение, канализация, газоснабжение, электроснабжение) в среднем по всем видам этих услуг. На 1997 г. указанный стандарт был установлен в размере 35%, на 2000 г. - 70%, на 2003 г. -100%; 3) федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. Этот стандарт рассчитывается исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. На 1997 г. указанный стандарт составлял 16%, на 2000 г. - 20%, на 2003 г. – 25%; 4) федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц, устанавливаемый дифференцированно по регионам России с учетом инфляции. Одновременно была создана система предоставления субсидий гражданам с низкими доходами для оплаты жилищно-коммунальных услуг в пределах социальной нормы жилья и норматива потребляемых коммунальных услуг. В 1999 г. такие субсидии получали 2,5 млн. человек. Кроме того был введен институт государственного и муниципального жилищного фонда социального использования. Это жилье предоставляется по договору социального найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Размеры платы за жилье, предоставленное по договору социального найма, ниже, чем в обычном случае найма государственного и муниципального жилья. Доля населения в возмещении расходов на жилищно-коммунальные услуги стала расти, но не такими быстрыми темпами, как предусматривалось Концепцией. В 1999 г. эта доля составила 56%, в том числе по оплате жилья – 31%, коммунальных услуг – 60%. Доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в доходах населения составила в 2000 г. 4,6%. Важнейшим направлением проводимой реформы является разделение покупателей и поставщиков жилищно-эксплуатационных услуг и создание конкурентной среды в обслуживании жилищного фонда. Происходит организационное разделение заказчиков и подрядчиков. Создаются муниципальные службы заказчика и товарищества собственников жилья. Последние представляют собой объединения собственников жилья (товарищества) в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума). На службы заказчика возлагается ответственность за формирование муниципального заказа на обслуживание объектов жилищного фонда. В тех домах, где жильцы создали товарищество собственников жилья, оно выступает в роли заказчика услуг по эксплуатации этих домов. Выполнение заказа осуществляется на основе договоров, заключаемых с жилищно-эксплуатационными и ремонтными организациями, которые обеспечивают работы по техническому и санитарному содержанию жилья, его ремонту и модернизации. Службы заказчика и товарищества собственников жилья вправе заключать договоры с организациями любой формы собственности. Общее количество организаций, предоставляющих жилищно-эксплуатационные и коммунальные услуги, в 1999 г. превысило 52 тыс. Жилая площадь, обслуживание которой производится организациями, отобранными на конкурсной основе, составляла в 1999 г. уже 20% общего объема жилой площади, обслуживаемой на договорной основе. Проведение конкурсов на выполнение заказов услуг по эксплуатации жилья сопровождалось снижением стоимости услуг до 15–20%. Вместе с тем имеются значительные трудности во внедрении рыночных отношений в жилищное хозяйство. Медленно идет процесс создания товариществ собственников жилья: в 1999 г. их было всего лишь 3200. Владельцы квартир не проявляют инициативы в их создании, расценивая издержки по организации коллективных действий как слишком высокие, а большинство местных органов власти не приветствует создание таких товариществ. Службы заказчика жилищно-коммунальных услуг сформировались как бюджетные учреждения с закрепленными объектами жилищного фонда. Они не выступают в роли субъектов, предоставляющих услуги владельцам жилья по управлению жилищным фондом и конкурирующих друг с другом за право обслуживания домов. Незначительна конкуренция и между поставщиками жилищно-эксплуатационных услуг. Муниципальные службы заказчика предпочитают заключать договоры со "своими" муниципальными жилищно-эксплуатационными организациями, с которыми их объединяют развитые сети неформальных социальных связей. Финансовые потоки непрозрачны, а конкурсы нередко имитируются. Победителями конкурсов, в полном соответствии с правилами их проведения, становятся организации, предложившие выполнить заказ за наименьшую сумму. Но при этом отсутствуют механизмы достоверного определения потребности в расходах на обслуживание разнородных объектов жилищного фонда. Предложенная победителем сумма оказывается слабо увязанной с необходимыми затратами на выполнение всех требуемых видов работ. Фактические объемы работ и распределение средств становятся предметом неформальных договоренностей между руководителями местных органов власти, службы заказчика и жилищно-эксплуатационного предприятия. Таким образом, социальные сети и клановые отношения трансформируют внедряемые механизмы финансирования жилищного хозяйства.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Реформирование жилищного хозяйства в 1990-е гг.» з дисципліни «Економіка соціальної сфери»
