Предложения новых управленческих решений и изменений в законодательстве, относящихся к политике рынка труда и ее главному направлению — повышению занятости и минимизации безработицы, в основном рассчитаны на период 3–5 лет. Кратко — и среднесрочный характер предлагаемой политики связан с ограниченным горизонтом прогнозирования большинства параметров в сфере занятости (кроме прогноза численности населения в трудоспособном возрасте) и предпочтительностью оперативного реагирования на проблемы, возникающие в данной сфере. В систематизированной форме предложения управленческих решений 16 Международные сопоставления валового внутреннего продукта за 1999– 2000 и 2002 годы: Статистический сборник. М.: Росстат, 2005.
100
собраны в «Проблемно-управленческой матрице экономической политики в сфере занятости» (табл. 4.5.1). Управленческие предложения для I периода (неотложных мер) В соответствии с поставленными выше основными целями государственной политики на рынке труда необходимо преодоление безработицы внести в арсенал основных политических целей государства. Это должно быть сделано путем возвращения «права на труд» в Конституцию РФ, внесения в Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» норм об ответственности государства за поддержание занятости и создание рабочих мест. Поскольку в России существует негласный мораторий на внесение изменений в Конституцию РФ, можно акцентировать предложения по изменению соответствующей статьи Трудового кодекса РФ (Приложение 1). Продолжением движения в данном направлении может быть внесение изменений в Закон «О занятости населения в Российской Федерации» (Приложение 2). Начало реализации новых управленческих решений в сфере рынка труда и занятости может быть положено внесением соответствующих разделов в Послание Президента РФ Федеральному Собранию, как это произошло в 2006 г. с основами новой демографической политики. Детализируем некоторые направления модернизации государственной политики на рынке труда в соответствии с выявленными ранее проблемами и поставленными целями. Приоритеты, цели и задачи политики на рынке труда, во-первых, должны быть стратифицированы по уровням, на которых они будут ставиться и решаться, во-вторых, сегментированы по группам проблем, сформулированных в настоящей работе. В качестве главной проблемы политики на рынке труда выделяется борьба с безработицей. Решение этой наиболее важной задачи будет иметь положительные последствия в сфере экономики (увеличение производства ВВП, повышение массы собираемых налогов и сборов, снижение расходов на пособия по безработице и другие социальные выплаты) и положительные последствия в сфере социальной жизни народа. 101
102 Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение • ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации». • ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». • Постановление Правительства РФ «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание рабочих мест в Российской Федерации»
Таблица 4.5.1 Проблемно-управленческая матрица экономической политики в сфере занятости
№ и наименование Идея (концепт) решения проблемы 1. Высокий уровень безрабо- • Установление основ политики создания тицы, низкий уровень заня- рабочих мест и снижения безработицы в тости Российской Федерации, включающих меры по «освобождению» части рабочих мест от трудовых мигрантов (в частности, создание перечня профессий, требующих высокой квалификации и дефицитных на российском рынке труда и обеспечение приема и адаптации иммигрантов-профессионалов, а также потенциальных инвесторов), меры по созданию специализированных рабочих мест для инвалидов и другие предложения по различным аспектам социальной политики, меры по осуществлению инвестиционной политики для создания рабочих мест. • Разграничение понятий «право на труд» и «свобода труда». • Закрепление права на рабочее место в рамках понятия «свобода труда». • Закрепление новых понятий («рынок труда», «безработица», «безработный» и др.)
Продолжение таблицы 4.5.1 Идея (концепт) решения Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение • ФЗ «О миграции». • ФЗ «О репатриации в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». • ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. • Постановление Правительства РФ «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание рабочих мест в Российской Федерации». • Распоряжение Правительства РФ «О внесении изменений в Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»
№ и наименование проблемы 1.2. Избыточный приток низкоквалифицированных трудовых мигрантов. 1.3. Недостаточная поддержка внешних мигрантов-соотечественников
103
• Установление основ политики, направленной на защиту внутреннего рынка труда. • Приоритетная поддержка и адаптация на рынке труда добровольных мигрантов из числа соотечественников за рубежом. • Закрепление приоритетных мер государственной поддержки, стимулирующих добровольное возвращение в Россию соотечественников, проживающих за рубежом. • Создание перечня профессий, требующих высокой квалификации и дефицитных на российском рынке труда и обеспечение приема и адаптации иммигрантов-профессионалов, а также потенциальных инвесторов. • Ограничение иммиграции иностранных граждан и лиц без гражданства, не являющихся соотечественниками за рубежом, инвесторами, квалифицированными специалистами или родственниками граждан России. 1.4. Трудовая конкуренция • Создание системы управляемой миграции между иммигрантами и граж- посредством закрепления правил размещеданами Российской Федера- ния (расселения) прибывающих на терриции торию Российской Федерации иммигрантов из-за рубежа (установление политики квотирования расселения, контроль миграционных потоков).
• ФЗ «О миграции». • ФЗ «О репатриации в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». • ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»
104 Продолжение таблицы 4.5.1 Идея (концепт) решения Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение • ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». • Решения также предложены в сериальной книге «Современная бюджетная и налоговая политика Российской Федерации»
№ и наименование проблемы
• Упорядочение норм, регулирующих вопросы приобретения гражданства иммигрантами для содействия формированию системы селективной иммиграции (введение упрощенного порядка приема в гражданство для репатриантов) 1.5. Высокая смертность насе- • Ориентация государственной политики ления трудоспособного воз- в сфере демографии и здравоохранения на раста сохранение населения трудоспособного возраста. • Комплексное воздействие на все основные причины избыточной смертности: тяжелые и вредные условия труда, пьянство и наркомания, преступность и нарушения правил дорожного движения. • Привязка расходов федерального бюджета на выполнение социальных функций к процентам от ВВП (увеличение государственных расходов на здравоохранение и лекарственное обеспечение). • Восстановление системы всеобщей обязательной диспансеризации работающего населения.
Продолжение таблицы 4.5.1 Идея (концепт) решения Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение
№ и наименование проблемы
1.6. Структурные диспропорции на рынке труда. 1.7. Недостаток специалистов в сфере высоких технологий. 1.8. Отток высококвалифицированных специалистов за пределы страны
• Ужесточение ответственности за нанесение тяжких телесных повреждений, распространение и употребление наркотиков, изготовление и распространение суррогатов спиртных напитков, управление автомобилем в нетрезвом состоянии. • Ужесточение ответственности за нарушения трудовых прав, в том числе в сфере безопасности труда. • Ужесточение уголовной ответственности за выплату заработной платы в неденежной форме и теневые выплаты • Установление основ политики расширения занятости в науке, обрабатывающей промышленности, услугах высокой квалификации (образовании и др.). • Ограничение занятости в теневом секторе путем его «формализации», в результате поддержки малого бизнеса, упрощения процедуры государственной регистрации юридических лиц, ужесточение ответственности за осуществление незаконной предпринимательской деятельности. • Разработка федеральной программы, направленной на развитие кадрового потенциала в сфере высоких технологий
• ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании». • ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании». • Постановление Правительства РФ «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание рабочих мест в Российской Федерации». • Решения также предложены в монографии «Государственная экономическая политика России» в разделах:
105
106 Продолжение таблицы 4.5.1 Идея (концепт) решения Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение «Политика в сфере доходов и оплаты труда», «Образование как фактор экономического развития России (политика в сфере образования», «Политика в сфере науки и инноваций», «Политика в сфере малого и среднего бизнеса» и «Проблемы бизнеса на корпоративном уровне» • ФЗ «О внесении изменений Закон Российской Федерации «Об образовании». • ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». • Решения предложены в монографии «Государственная экономическая политика России» в разделе: «Образование как фактор экономического развития России (политика в сфере образования»
№ и наименование проблемы
1.9. Трудоустройство не по • Трансформация перечня приоритетов госпециальности выпускников сударственной образовательной политики, вузов постановка ценностно-ориентированных задач общеобразовательных программ и смена ориентиров содержания образования с индивидуалистических на коллективноценностные, введение нацеленности на важность трудовых мотиваций. • Закрепление порядка распределения обучающихся на бюджетной основе выпускников вузов. • Введение новой системы образования (закрепление правовых форм, порядка создания и деятельности образовательных организаций, создаваемых крупными корпорациями). • Закрепление порядка создания и деятельности объединений физических и юридических лиц по профессиональному принципу
Продолжение таблицы 4.5.1 Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение • Установление налоговых льгот для юриди- • ФЗ «О внесении изменений в Налоческих лиц на оплату обучения и переподго- говый кодекс Российской Федерации» товку своих сотрудников Идея (концепт) решения
№ и наименование проблемы 1.10. Отсутствие стимулов у юридических лиц-работодателей по оказанию содействия работникам в обучении и повышении квалификации 2. Неэффективность государственной политики в сфере занятости. 2.1. Дефицит четких представлений у органов государственной власти, отвечающих за политику занятости, о причинах (факторах) кризиса на рынке труда. 2.2. Искаженное представление у органов государственной власти о политике занятости как о бесполезных затратах, вызывающих инфляцию. 2.3. Недоучет отрицательных социальных и экономических последствий безработицы • Установление требования о представлении Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации Национального доклада по проблемам занятости в Российской Федерации, подготавливаемого Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Минэкономразвития России. • Включение в перечень полномочий Минэкономразвития России координации разработки Национального доклада по проблемам занятости, разработку прогнозов и программ, оказывающих влияние на состояние занятости населения. • Закрепление требований к содержанию доклада (анализ факторов, влияющих на состояние рынка труда и сферы занятости; обзор действующей политики в сфере занятости и предложения новых мер государственного регулирования данной сферы)
• ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». • Постановление Правительства РФ «»О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации». • Постановление Правительства РФ «»О внесении изменений в Положение о Министерстве финансов Российской Федерации»
107
108 Продолжение таблицы 4.5.1 Идея (концепт) решения • Закрепление положений об ответственности органов государственного управления за проведение политики занятости. • Закрепление понятия и основных направлений государственной политики занятости, а также положений об ответственности органов государственной власти за ее проведение. • Установление требования о представлении Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации Национального доклада по проблемам занятости в Российской Федерации, подготавливаемого Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Минэкономразвития России. • Установление обязанности Минфина России осуществлять приоритетное финансирование программ по созданию рабочих мест, расширению занятости и минимизации безработицы, приоритетному финансированию демографической политики, здравоохранения, образования, программ минимизации бедности и других наиболее важных социальных программ. Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение • ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». • Постановление Правительства РФ «»О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации». • Постановление Правительства РФ «»О внесении изменений в Положение о Министерстве финансов Российской Федерации»
№ и наименование проблемы 2.4. Отсутствие юридической ответственности органов государственного управления за состояние занятости
Продолжение таблицы 4.5.1 Идея (концепт) решения Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение
№ и наименование проблемы
2.5. Отсутствие комплексной государственной политики занятости. 2.6. Ориентация политики на социальную поддержку зарегистрированных безработных вместо создания рабочих мест
• ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». • Постановление Правительства РФ «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание рабочих мест в Российской Федерации»
2.7. Неполная занятость и недостаток рабочих мест. 2.8. Отсутствие государственных и муниципальных программ создания рабочих мест
• Закрепление требований к содержанию доклада (анализ факторов, влияющих на состояние рынка труда и сферы занятости; обзор действующей политики в сфере занятости и предложения новых мер государственного регулирования данной сферы) • Закрепление понятия и основных направлений государственной политики занятости, включающей в себя специфические аспекты фискальной, инвестиционной, структурной, промышленной политик, оказывающих влияние на занятость населения. • Переориентация государственной экономической политики в сфере занятости на создание рабочих мест Разработка федеральной программы, направленной на развитие кадрового потенциала в сфере высоких технологий. • Разработка программ создания рабочих мест на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
• ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». • Постановление Правительства РФ «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание рабочих мест в Российской Федерации»
109
110 Продолжение таблицы 4.5.1
№ и наименование Идея (концепт) решения проблемы 2.9. Недостаточный уровень Создание эффективного механизма финангосударственных инвестиций сирования программ создания рабочих мест в создание рабочих мест (создание Государственного внебюджетного инвестиционно-кредитного фонда)
Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение • ФЗ «О Государственном внебюджетном инвестиционно — кредитном фонде». • Постановление Правительства РФ «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание рабочих мест в Российской Федерации». • Решения также предложены в монографии «Государственная экономическая политика России» в разделе: «Восстановление монетизации российской экономики и инвестиционное стимулирование развития (инвестиционная политика) 2.10. Недостаточный уровень Ограничение государственных закупок това- Решения предложены в монографии государственных закупок ров импортного производства, за исключе- «Государственная экономическая попродукции отечественных нием высокотехнологичного оборудования литикаРоссии»вразделах:«Бюджетная предприятий и налоговая политика», «Внешнеэкономическая политика» и «Оптимизация отраслевой структуры (политика диверсификации экономики)»
Продолжение таблицы 4.5.1 Идея (концепт) решения
№ и наименование проблемы 2.11. Отсутствие законодательного ограничения на массовое высвобождение работников 3. Недостатки государственного управления и государственного регулирования в сфере рынка труда. 3.1. Отсутствие отраслевого министерства в сфере труда и занятости. 3.2. Чрезмерно широкий круг полномочий Федеральной службы по труду и занятости
111
Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение Введение ограничений на массовое высво- ФЗ «О внесении изменений в Закон бождение работников. Российской Федерации «О занятости • Уточнение понятия «массовое высвобож- населения в Российской Федерации» дение» • Создание Министерства труда и социаль- • ФЗ «О внесении изменений в Закон ного развития РФ с функциями осущест- Российской Федерации «О занятости вления государственной политики в сфере населения в Российской Федерации». занятости и безработицы и осуществления • Постановление Правительства РФ нормативно-правового регулирования в «Об утверждении Положения о Миданной сфере. нистерстве труда и социального раз• Включение в перечень полномочий Ми- вития Российской Федерации» нэкономразвития России координации раз- • Постановление Правительства РФ работки Национального доклада по про- «»О внесении изменений в Положеблемам занятости, разработку прогнозов и ние о Министерстве экономического программ, оказывающих влияние на состо- развития и торговли Российской Феяние занятости населения. дерации». • Установление обязанности Минфина Рос- • Постановление Правительства РФ сии осуществлять приоритетное финансиро- «»О внесении изменений в Положевание программ по созданию рабочих мест, ние о Министерстве финансов Росрасширению занятости и минимизации без- сийской Федерации». работицы, приоритетному финансированию • Указ Президента РФ «О внесении издемографической политики, здравоохране- менения в Указ Президента Российсния, образования, программ минимизации кой Федерации «О системе и структуре бедности и других наиболее важных соци- федеральных органов исполнительной альных программ власти» и в Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры
112 Продолжение таблицы 4.5.1 Идея (концепт) решения • Дополнение официальных прогнозов численности занятых и безработных Минэкономразвития России прогнозами отраслевой и профессиональной структуры занятости. • Подключение к разработке детализированных прогнозов занятости, кроме Минэкономразвития России, Росстата и Роструда. • Увеличение финансирования из федерального бюджета расходов на проведение политики создания рабочих мест и снижения безработицы. • Восстановление Государственного фонда занятости населения РФ как государственного внебюджетного социального фонда, осуществляющего функции по обеспечению занятости и сокращению безработицы Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение федеральных органов исполнительной власти» • Постановление Правительства РФ «»О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации». • Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе по труду и занятости» • Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе государственной статистики» • ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (и последующие годы). • Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации»
№ и наименование проблемы
3.3. Отсутствие официальных прогнозов отраслевой и профессионально-квалификационной структуры занятости
3.4. Недостаток финансовых ресурсов у службы занятости для эффективного проведения политики содействия занятости
Продолжение таблицы 4.5.1 Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение • Указ Президента РФ «Об установлении предельной штатной численности Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Федеральной службы по труду и занятости». • Решения также предложены в монографии «Государственная экономическая политика России» в разделе: «Политика в сфере доходов и оплаты труда»
№ и наименование Идея (концепт) решения проблемы 3.5. Недостаток квалифициро- • Придание статуса государственных служаванных кадров в Федеральной щих работникам Федеральной службы по службе по труду и занятости труду и занятости. • Повышение оплаты труда работникам Федеральной службы по труду и занятости
113
Верхний уровень решения проблем рынка труда — общеэкономический. Субъектами политики на данном уровне являются Правительство Российской Федерации, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли, другие федеральные органы исполнительной власти. Именно они проводят бюджетную, денежно-кредитную, внешнеторговую, налоговую, инвестиционную, структурную и другие политики, которые влияют на уровень спроса на рабочую силу в стране. В нынешней ситуации не существует политического механизма, который вменял бы высшим органам хозяйственного управления проведение политики расширения занятости. Им вменяется проведение социально-экономической (общеэкономической) политики в целом, в частности, ускорение роста ВВП и сдерживание инфляции в качестве основных целей. Это, конечно, прогрессивно, по сравнению с 1990-ми гг., когда основными целями было сокращение расходов бюджета и сдерживание инфляции, а проблема роста ВВП игнорировалась. Но проблеме занятости уделяется недостаточное внимание. Социально-экономическая политика в целом влияет на уровни занятости и безработицы в любом случае. Она может влиять резко отрицательно, как та политика, которая проводилась в начале 1990-х гг. Она может никак не влиять, как современная политика, при проведении которой занятость растет только вследствие благоприятной конъюнктуры международной торговли и ряда других факторов косвенного действия. Влияние общеэкономической политики на занятость может происходить косвенно, автоматически, без фиксации соответствующей цели. Например, стимулирование роста ВВП оказывает положительное влияние на занятость. Выше было подтверждено наличие такого влияния статистическими расчетами. Но если бы влияние ВВП на занятость было отрицательным, Правительство России все равно проводило бы политику стимулирования экономического роста, т. к. эта цель поставлена на высшем политическом уровне, в отличие от цели преодоления безработицы. Только если при разработке и реализации общеэкономической политики органами власти будет сознательно поставлена за114
дача повышения занятости, стимулирования спроса на рабочую силу, тогда это будет означать переход к экономической политике в интересах занятости. Предлагается внести раздел, посвященный ЭПЗ в новую редакцию Закона РФ «О занятости населения в РФ». Помимо вменения обязанности по поддержанию системы рабочих мест и преодолению безработицы, Правительству РФ в целом и министерствам «экономического блока» для проведения экономической политики в интересах занятости может быть создана Государственная комиссия по занятости Правительства РФ и Департамент занятости населения Аппарата Правительства РФ. С этой целью разработаны проекты концепций нормативных правовых актов по внесению изменений в «Положения» о Министерстве экономического развития и торговли РФ и Министерстве финансов РФ, направленные на конкретизацию их ответственности за поддержание занятости в стране (Приложение 6). Ключевые экономические ведомства должны проводить политику в интересах занятости, участвовать в разработке «Национального доклада по проблемам занятости в Российской Федерации», в разработке и реализации Федеральной целевой программы «Создание рабочих мест в Российской Федерации» (Приложения 3 и 4). Экономическую политику в интересах занятости можно представить в виде совокупности программных документов и механизмов их выполнения, а можно — как методологический подход, включенный в общую методологию разработки документов и принятия управленческих решений в экономике. Рост занятости и сокращение безработицы могут и должны быть приравнены по своему общественному значению к росту производства и сокращению инфляции. Эти показатели должны получить статус критериев при оценке тех или иных федеральных и региональных программ, а также государственных и подлежащих государственному регулированию частных инвестиционных проектов, в том числе в рамках частногосударственного партнерства. Многим памятна навязанная России международными организациями (Всемирным банком и др.) и поддержанная властями в 1990-е гг. «реструктуризация угольной промышленности», в 115
ходе которой численность занятых в отрасли сократилась более чем вдвое. Региональные власти Кемеровской области и других угольных регионов с большим трудом решали проблемы внезапно нахлынувшей безработицы. Сейчас спрос на уголь увеличился, перспективы исчерпания нефтяных запасов вновь выводят отрасль в число приоритетных, а кадровый потенциал ограничен, поскольку выброшенные на улицу люди уже нашли себе новые занятия и на тяжелую работу в шахты большинство из них не вернется. При реализации проектов «Сахалин–1» и «Сахалин–2» иностранные инвесторы не выполнили обязательств по найму российского персонала. В частности, все должности менеджеров и специалистов были отданы иностранцам с установлением им заработной платы, завышенной даже по зарубежным меркам. С точки зрения авторов, разрешение на реализацию проектов, предоставление государственных гарантий по кредитам, выделение земли и т. д. должны выдаваться только тогда, когда эти проекты обеспечивают реальный прирост численности рабочих мест. Если престижный инвестиционный проект предусматривает создание на базе прежнего российского предприятия нового производства, в котором будет занято вдвое меньше работников (как, например, в 2005 г. при переходе Ижевского автозавода на «отверточную» сборку корейской модели автомобиля), такой проект должен приостанавливаться. Разрешение на реализацию «отверточных» проектов может даваться в том случае, если к ним прилагается программа трудоустройства высвобождаемых работников. Основной вред российской занятости «отверточные» технологии наносят тем, что прекращаются закупки российских комплектующих изделий и материалов, что вызывает банкротства и массовые увольнения в сопредельных отраслях. Это обстоятельство также надлежит учитывать при экспертизе инвестиционных проектов. Проекты создания новых предприятий не на основе существующих, а на новом месте потенциально более полезны, но и они должны проверяться на безопасность для российского рынка труда с точки зрения вопроса о том, не приведет ли выход на рынок их продукции к массовому сокращению занятости на конку116
рирующих российских предприятиях. Разумеется, такой подход может в отдельных ситуациях затормозить импорт, реже — внедрение отечественных научно-технических инноваций. Но это общая проблема большинства индустриальных экономик: противоречие между научно-техническим прогрессом и занятостью. Опыт ряда развитых стран показывает, что вполне возможно направить НТП таким образом, чтобы он создавал больше рабочих мест, чем ликвидирует. И поведение иностранных инвесторов в России можно отрегулировать именно так. Например, фирмы, желающие наладить в России сборку своих автомобилей, можно заставить (на стадии утверждения проекта) одновременно построить или реконструировать заводы по производству двигателей, других комплектующих изделий и материалов. Правительством Российской Федерации на основе экспертизы с точки зрения безопасности для занятости могут отвергаться, отправляться на доработку проекты хозяйственных решений о приватизации или иной смене статуса, ликвидации государственных предприятий, учреждений, о реструктуризации естественных монополий (РАО «ЕЭС» и др.). Одновременно Правительством Российской Федерации должны приниматься решения, стимулирующие занятость, например, о расширении затрат государственного бюджета на закупки отечественных вооружений и продукции гражданского назначения — изделий авиационной, автомобильной промышленности, медицинской техники, лекарств, сельскохозяйственной и другой продукции, увеличении заказов на строительство различных объектов, транспортные услуги и услуги связи, фундаментальные научные исследования. В этом смысле положительным примером являются программы государственных закупок, которые реализуются в настоящее время в рамках «приоритетных национальных проектов». В частности, закупка автомобилей Горьковского автомобильного завода для «скорой помощи». Кроме осуществления государственных заказов и закупок Правительство Российской Федерации может за счет государственного бюджета создавать инвестиционные программы в приоритетных отраслях (в первую очередь в обрабатывающей промышленности), т. е. непосредственно участвовать в создании 117
рабочих мест. В рамках, ограниченных обязательствами перед ВТО (если таковые вступят в силу) и другими международными обязательствами, Правительство Российской Федерации может осуществлять поддержку сельского хозяйства, промышленности, транспорта и ряда других отраслей путем прямого субсидирования товаропроизводителей из государственного бюджета. Стимулировать спрос на рабочую силу на малых и других категориях предприятий могут изменения в системе налогообложения, либерализация механизмов вхождения граждан в предпринимательскую деятельность. При реализации названных форм государственной экспансии в экономику необходимо иметь в виду, что на каждый миллиард рублей, потраченный на закупки или инвестиции, больше рабочих мест создается в легкой, пищевой промышленности и малом бизнесе, меньше — в отраслях высоких технологий и на крупных предприятиях. Это очередное противоречие, подобное сформулированному выше противоречию между НТП и занятостью, осознавая наличие которого следует принимать решения. Во-вторых, Правительство Российской Федерации может применять постановку количественно определенных целей в сфере занятости при разработке каждого следующего поколения долго — и среднесрочных программ социально-экономического развития России, проекта перспективного трехлетнего бюджетного плана и проекта Федерального бюджета на очередной финансовый год. Например, наряду с целью обеспечения определенного роста ВВП должна ставиться цель на соответствующий период прироста занятости с указанием того, на сколько процентов надлежит увеличить численность занятых. Наряду с целью удержания инфляции в определенных рамках должна ставиться цель удержания в определенных рамках безработицы (с указанием этих рамок в процентах). Сейчас Министерство экономического развития и торговли РФ в составе общеэкономических прогнозов, используемых Министерством финансов РФ для бюджетного проектирования, разрабатывает прогнозы численности занятых и безработных. Но эти показатели не носят характера целевых ориентиров. Им необходимо придать такой характер. Должно быть установлено, что только совместными усилиями ведомств «экономического блока» с использованием арсенала 118
всех проводимых ими политик и на основе всего государственного бюджета, а не только его статей, предназначенных для службы занятости, можно реально повлиять на ситуацию на рынке труда в стране. Кроме того, в развитие идеи проведения общегосударственной политики в интересах занятости может быть разработан документ, занимающий промежуточное положение между государственными среднесрочными программами социально-экономического развития и документами о содействии занятости. Этот документ мог бы иметь статус Федеральной целевой программы «Создание рабочих мест в Российской Федерации» и наследовать некоторые элементы «Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996–2000 годы» (Приложение 3). Данный документ должен предусматривать конкретные меры по созданию экономически эффективных рабочих мест в перспективных отраслях экономики. При этом с учетом необходимости достижения компромисса между научно-техническим прогрессом и занятостью рабочие места должны создаваться (восстанавливаться) там, где они могут дать наибольший экономический эффект. Появление новых рабочих мест с низким экономическим эффектом допустимо для общественных работ, организуемых службой занятости и муниципальными органами управления, и должно предусматриваться программами содействия занятости. Перспективная программа создания рабочих мест должна быть увязана с системой структурных (отраслевых) приоритетов Правительства Российской Федерации. В программе должно быть определено конкретное число новых рабочих мест, которые появляются каждый год действия программы, и источники финансирования. Источником финансирования программы может быть отдельная статья в федеральном бюджете. Возможно создание целевого бюджетного фонда, распорядителем средств которого может стать одно из федеральных Министерств. Финансовые ресурсы предприятиям приоритетных отраслей должны выделяться под конкретные планы расширения производства с учетом прогнозов продаж товаров и услуг, производимых на соответствующих рабочих местах. 119
Определим основные проблемы, подлежащие решению в рамках экономической политики в интересах занятости, с учетом вопросов, ранее рассмотренных в аналитической части исследования. 1. Общее повышение и регулирование структуры спроса на рабочую силу — комплексная задача, которая, как уже отмечалось, решается на основе проведения в целом политики стимулирования роста ВВП при корректирующем воздействии инвестиционных программ и структурной политики. Структура спроса на рабочую силу не должна продолжать изменяться в сторону гипертрофии торговли и добывающих отраслей промышленности при всей важности этих отраслей для российской экономики. Не надо «зажимать» эти отрасли — просто следует исходить из того, что свои проблемы с занятостью они в состоянии решить сами, без государственной поддержки. А в государственной поддержке нуждаются наука, обрабатывающая промышленность, особенно сфера «высоких технологий» и отрасли социальной сферы (образование, здравоохранение). Программы создания рабочих мест должны быть настроены на увеличение спроса на рабочую силу в продвинутых в научно-техническом отношении отраслях, призванных в будущем обеспечить международную конкурентоспособность российской экономики. Следует также стимулировать создание рабочих мест в социально ориентированных отраслях с низкой удельной капиталоемкостью — легкой, пищевой промышленности, услугах. Как уже говорилось, вложения в эти отрасли дают наибольший прирост рабочих мест. Регулирование объема и структуры спроса на рабочую силу в бюджетных отраслях должно производиться путем увеличения ассигнований на развитие этих отраслей и повышения тарифов Единой тарифной сетки (ЕТС), или отраслевых тарифных систем, которые придут на смену ЕТС. Численность занятых в бюджетных отраслях с либеральной точки зрения является чрезмерной. Отсюда постоянно возникающие проекты реформирования с частичной приватизацией или сокращением численности учреждений здравоохранения, высшего образования, науки, в том числе Российской академии наук. Все эти проекты нацелены на экономию бюджетных расхо120
дов и сокращение занятости в соответствующих отраслях. Однако мнение о чрезмерности занятости в бюджетной сфере не обосновано. Более того, нынешняя численность занятых, например, в науке, скорее всего, недостаточна для решения перспективных проблем нашей страны. 2. Решение проблем предложения рабочей силы в основном состоит в максимальном увеличении встречного предложения рабочих мест и тем самым минимизации безработицы. В первую очередь это относится к перспективе в 3–5 лет, когда еще не скажется достаточно сильно на ситуации сокращение населения трудоспособного возраста и численность безработных останется сравнительно высокой. В то же время сокращение предложения на рынке труда может быть достигнуто путем ограничения притока иностранной рабочей силы всех категорий, кроме соотечественников, высококвалифицированных специалистов и инвесторов. Дополнительное уменьшение избытка предложения труда над спросом в указанный период можно решить за счет расширения численности служащих в вооруженных силах, в первую очередь на контрактной основе, а также увеличения численности студентов. Относительно целесообразности роста численности этих категорий мнени многих специалистов отрицательное. В частности, численность студентов в России иногда оценивается как избыточная. Можно не настаивать на этих мерах, но данные сценарии с точки зрения их возможного влияния на занятость, как темы для дальнейшего обсуждения имеют право на существование. В качестве средства снижения предложения рабочей силы может быть стимулирование выхода на пенсию лиц, достигших соответствующего возраста (сейчас официально учтены в качестве занятых 4,6 млн человек пенсионного возраста). Данное предложение вызывает возражения специалистов по уровню жизни и пенсионной системы. Действительно, при нынешнем уровне пенсий вытеснение трудоспособных пенсионеров из сферы занятости нежелательно. Поэтому укажем, что для реализации данного предложения необходимо существенное повышение пенсий на основе глубокой ревизии тех реформ, которые были проведены в пенсионной системе. Потенциальные возможности для значительного повышения пенсий есть. Если это произойдет, то 121
нагрузка пенсионеров на рынок труда может уменьшиться. Еще одно слабое звено данного предложения состоит в том, что пенсионеры часто занимают некачественные с точки зрения условий труда и заработной платы, рабочие места на которые не претендуют лица молодых возрастов. Следовательно, в данном случае, как и в случае с рабочими местами «гастарбайтеров», потребуются меры, которые заставят работодателей повысить привлекательность данной категории рабочих мест. В средне — и долгосрочной перспективах предложение рабочей силы будет уменьшаться за счет сокращения численности населения в трудоспособном возрасте. Избежать дефицита рабочей силы помогут общесистемные меры демографической политики, призванные снизить смертность трудоспособного населения, а также меры по повышению производительности труда и снижению спроса на труд. 3. Потребуется обратить внимание на качество предлагаемой на рынке труда рабочей силы. Качество труда, предлагаемого на внутреннем рынке, должно повышаться до мировых стандартов. В первую очередь это касается здоровья россиян, повышения продолжительности их жизни. Для решения этих проблем следует увеличить государственные инвестиции в человеческий капитал, в частности в здравоохранение. Повышение качества рабочей силы требует также дополнительных ассигнований в образование, увеличения государственного заказа на подготовку студентов по приоритетным специальностям. Что касается структуры подготавливаемых кадров специалистов, то целесообразно ориентировать ее на прогнозы отраслевой и профессиональной структур занятости. И если Бюро трудовой статистики США регулярно публикует такие долгосрочные прогнозы, то в России такая работа не налажена, а заинтересованные министерства (в частности, Министерство образования и науки РФ) оперируют фрагментарными и иногда ненадежными экспертными оценками. Предлагается вернуться к элементам системы распределения обучающихся на бюджетной основе выпускников вузов (например, путем внедрения обременений при выдаче кредитов на получение высшего образования), внести соответствующие изменения в законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Новые управленческие подходы и решения» з дисципліни «Ринок праці»
