Місцеві фінанси в складі фінансової системи України
Місцеві фінанси, будучи складовою публічних фінансів, є самостійною економічною категорією. Історично склалося так, що спочатку виникли державні фінанси, а потім від них відокре-милися в самостійну економічну категорію — місцеві фінанси. У зв’язку з цим місцеві фінанси, як і державні, є також складо-вою частиною базису суспільства, оскільки являють собою пев-ну частину виробничих відносин. Тобто місцеві фінанси є об’єктивною формою економічних відносин, що пов’язані з розподілом і перерозподілом вартості ва-лового внутрішнього продукту, у процесі яких відбувається фор-мування та використання фондів грошових коштів, призначених для задоволення потреб регіонів країни. При цьому місцеві фінан-си є важливою складовою фінансової системи країни, оскільки вони беруть участь у розподілі та перерозподілі вартості валового внутрішнього продукту держави і забезпечують фінансування значної частини витрат, пов’язаних з функціонуванням виробничої і со-ціально-культурної сфери. Слід зазначити, що функціонування та подальший розвиток місцевих фінансів відбувається на основі відповідного правового забезпечення. Так, засади місцевих фінансів сформовані в поло-женнях Європейської хартії про місцеве самоврядування, Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, Декларації про прин-ципи місцевого самоврядування країн СНД, Європейської хартії міст, Європейської декларації прав міст, Хартії українських міст. Конституція України, прийнята в 1996 році, в статті 142 встано-вила участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів, а в статті 143 визначаються джерела формування місцевих бюджетів. Відповідно до Закону України «Про місцеве самовряду-вання в Україні» від 21 травня 1997 року місцеві органи влади мають право формувати та використовувати місцеві бюджети різних рівнів, вилучати та перерозподіляти кошти підприємств ко-мунальної форми власності. Об’єктивними передумовами виникнення місцевих фінансів є розвиток продуктивних сил, який відбувається відповідно до об’єктивних законів діалектики та законів розвитку суспільства, що неминуче впливає на формування фінансових відносин і при-водить до виникнення їх нових сфер і ланок. Крім того, важли-вими передумовами виникнення місцевих фінансів є розвиток демократичних засад будівництва держави та розвиток ринкових відносин. Так, розвиток продуктивних сил Прусії на початку ХI століття потребував проведення економічних і політичних реформ, при цьому значна увага приділялась реформі місцевого управління, що сприяло організації і розвиткові місцевих фінансів. Це пов’язано з тим, що виконання управлінських функцій на місцевому рівні потребує певних фондів грошових коштів. Важливо зазна-чити, що сфера місцевих фінансів виділилась із загальнодержавних фінансів майже 200 років тому, про що свідчать досліджен- ня, які були проведені В. І. Кравченком у його праці «Місцеві фінанси». У Росії місцеві фінанси почали формуватися після земсь- кої реформи і створення органів земського самоврядування в 1864 році. Подальший розвиток місцевих фінансів у Росії відбу-вався до 30-х років ХХ століття. Слід зазначити, що після рево-люції 1917 року радянський уряд розробляв деякі заходи щодо подальшого розвитку місцевих фінансів, але зміни, що відбулися у сфері економіки і політики країни призвели до змін у структурі власності на засоби виробництва, згортання демократичних ос-нов розбудови держави, скасування поділу бюджету на держав-ний та місцевий (у червні 1920 року), централізації фінансів і лік-відації значної частини прав, якими були наділені органи місцевого самоврядування. Практично відродження місцевих фінансів розпочалося в пе-ріод перебудови і переходу до ринкових відносин у 1990 році, коли в СРСР були відновлені основи демократичного будівницт-ва держави та значно розширені права місцевих органів самовря-дування. В Україні процес становлення та розвитку місцевих фінансів почав формуватися під керівництвом Центральної Ради в 1917—1918 роках. Але після ліквідації Центральної Ради робота припи-нилась. Самостійний розвиток місцевих фінансів в Україні почав здійснюватися з проголошенням незалежності України та прий- няттям перших законодавчих та нормативних актів Верховною Радою України та її урядом. Слід зазначити, що з розвитком ринкових відносин роль міс-цевих фінансів у розподілі валового внутрішнього продукту по-стійно зростає. Так, в основних напрямах бюджетної політики України на 2002 рік передбачається, що в 2002 році за допомогою місцевих фінансів буде розподілятися приблизно 24,6% вартості валового внутрішнього продукту, що на 9,7 пункту більше, ніж у 2000 році. У ринкових умовах господарювання подальше зміцнення міс-цевих фінансів пов’язане з розвитком форм власності. Так, поряд з державною, колективною, та приватною формами власності, розширила свої межі комунальна форма власності. Розвиток ко-мунальної форми власності потребує того, щоб її власник, тобто територіальна громада та її органи самоврядування, мали право вільно використовувати власні фонди грошових коштів, які фор-муються на підприємствах комунальної форми власності. Крім того, у ринкових умовах господарювання, коли в державі на ви-сокий рівень підносяться демократичні принципи її подальшої розбудови, значно розширюються права місцевих органів само-врядування, виникає необхідність передачі частини повнова-жень держави місцевим органам самоврядування і забезпечення їх фінансовими ресурсами для виконання своїх функціональних обов’язків. Специфічною рисою місцевих фінансів є те, що вони зумов-люють не просто взаємодію таких елементів, як місцеві бюджети, місцеві податки, місцеві позички, пільги, місцеві збори, а й меха-нізм специфічних багаторівневих фінансових відносин, які вини-кають між різними гілками державних та місцевих органів влади й управління. Характерною рисою місцевих фінансів є те, що в процесі розподілу та перерозподілу грошових коштів бере участь значна кількість суб’єктів розподілу, причому кожен з них прагне задовольнити свої власні потреби в якомога більшій мірі, навіть за рахунок зменшення коштів іншого суб’єкта, тому ці відносини носять суперечливий характер. Виконуючи свої функції, місцеві органи самоврядування не можуть обійтися без централізації частини вартості, створеної в процесі виробництва валового внутрішнього продукту. Така централізація відбувається з допомогою формування бюджетів, які створюються на різних рівнях місцевого самоврядування. У процесі формування та використання цільових централізованих фондів грошових коштів місцеві органи самоврядування вплива-ють на формування та використання децентралізованих фондів грошових коштів підприємств різних форм власності, які знахо-дяться на тій чи іншій адміністративній території. Це відбуваєть-ся не тільки через установлення місцевих податків і зборів, а й шляхом добровільного відрахування коштів у ті чи інші цільові фонди, які використовуються на певні заходи, передбачені пла-ном економічного і соціального розвитку регіону. З огляду на це до складу місцевих фінансів входить сфера фінансових відносин, яка виникає в процесі формування та ви-користання централізованих і децентралізованих фондів гро-шових коштів. У сфері централізованих фінансових відносин чільне місце посідають бюджети різних рівнів місцевого самоврядування — Автономної Республіки Крим, обласні, районні, селищні та сіль-ські. У загальному обсязі зведеного бюджету України на них припадало в різні роки від 30% до 40 %. За рахунок цих бюджетів останнім часом фінансується 82% видатків на соціальний захист населення (без урахування витрат Пенсійного фонду та фонду «Чорнобиля»), 72% витрат на соціально-культурні заходи. Час-тина бюджетних ресурсів місцевих органів самоврядування — (30%) сконцентрована на обласному рівні, а 70% на рівні районів, сіл і селищ.
Схема 1. Склад місцевих фінансів Слід зазначити, що ця ланка фінансових відносин, яка виникає в процесі формування та використання місцевих бюджетів різних рівнів, є найрозгалуженішою, тому що вона охоплює відносини, які виникають між органами самоврядування різного рівня, та працівниками закладів освіти, охорони здоров’я, культури, спорту та інших установ, що фінансуються з місцевих бюджетів. Особливо яскраво ці відносини проявляються при використанні бюджетних коштів та формуванні фондів оплати праці працівників бюджетних установ. Несвоєчасне формування фондів оплати праці та несвоє-часна виплата заробітної плати призводять до негативних еконо-мічних відносин і, навпаки, своєчасна та повна виплата грошових коштів працівникам бюджетної сфери сприяє виникненню позитивних економічних відносин. Це пов’язане з тим, що за рахунок гро-шових коштів задовольняються певні потреби працівників бюджетних установ. Сфера децентралізованих місцевих фінансів являє собою су-купність економічних відносин, пов’язаних з формуванням, роз-поділом і використанням грошових фондів і нагромаджень під-приємств і організацій комунальної форми власності. Специфіка цих економічних відносин полягає в тому, що вони в першу чер-гу проявляються між підприємствами та місцевими органами са-моврядування як представниками власника цих підприємств. Слід зазначити також, що хоча фінанси підприємств комунальної форми власності функціонують на основі законодавства України, але водночас місцеві органи самоврядування мають право пере-розподіляти фонди грошових коштів, які формуються на підпри-ємствах комунальної форми власності, не тільки всередині під-приємства, а й між підприємствами. Крім того, згідно з вимогами Бюджетного кодексу України 100% податку на прибуток кому- нальних підприємств зараховується до відповідного місцевого бюджету. Місцеві ради можуть надавати пільги, або звільняти від податків ці підприємства в тій частині, у якій податки зарахову-ються до місцевого бюджету. На підприємствах комунальної форми власності економічні відносини виникають також між керівництвом цих підприємств та їх працівниками, що пов’язано з формуванням та використан-ням фонду заробітної плати, фонду матеріального заохочення, амортизаційного фонду, оборотних коштів та інших фондів гро-шових коштів. Економічні відносини виникають також між ко-мунальними підприємствами та підприємствами інших форм власності, які спілкуються між собою в процесі виробництва. Пе-ребудова економіки і широкий розвиток ринкових відносин ма-ють позитивно вплинути на обсяги та структуру грошових фон-дів, які формуються і використовуються на підприємствах комунальної форми власності. Найповніше суть місцевих фінансів розкривається в їх функ-ціях, при цьому більшість учених-економістів у своїх теоретич-них дослідженнях доводять, що місцеві фінанси виконують дві функції — розподільну і контрольну. У ринкових умовах госпо-дарювання місцеві фінанси функціонують як вартісний інстру-мент формування, розподілу і використання грошових фондів місцевого та індивідуального призначення й контролю за цими процесами. Це досягається шляхом розподілу вартості валового внутрішнього продукту на конкретні види грошових коштів, які направляються на задоволення конкретних потреб регіонів в економічному і соціальному розвитку. Задоволення потреб регіонів здійснюється на стадії первинного та вторинного розподілу вар-тості валового внутрішнього продукту. На стадії первинного розподілу знову створеної вартості на підприємствах комунальної форми власності створюється аморти-заційний фонд, відновлюється вартість оборотних коштів, формується фонд заробітної плати, фонд соціального захисту, пенсій-ний фонд та виділяється податок на додану вартість і прибуток. На стадії вторинного розподілу, або перерозподілу, відбува-ється процес формування централізованих фондів, які за рівнем централізації поділяються на загальнодержавні, обласні, районні, сільські та селищні бюджети. Крім того, у процесі перерозподілу здійснюється регулювання бюджетів усіх рівнів місцевого само-врядування, тобто відбувається міжтериторіальний розподіл коштів. Слід зазначити, що з допомогою розподільної функції місце-вих фінансів місцеві органи самоврядування здійснюють внут- рішньотериторіальний розподіл створеної вартості, а також ма-ють можливість розподіляти грошові кошти між виробничою і невиробничою сферами. Отже, розподільча функція фінансів дає змогу місцевим органам самоврядування встановлювати опти- мальні пропорції між різними фондами грошових коштів, які створюються на підприємствах комунальної форми власності, і забезпечувати пріоритетний розвиток тих підприємств, що в да-ному регіоні є дуже необхідними. Місцеві фінанси в контрольній функції використовуються місцевими органами самоврядування для контролю за дотриманням вартісних і натуральних пропорцій, як у розвитку регіону в цілому, так і окремих його адміністративно-територіальних одиниць, під-приємств сфери матеріального виробництва та закладів соціально-культурної сфери. Органи самоврядування мають можливість установити контроль не тільки за формуванням та використанням цільових централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів, а й за процесами виробництва на підприємствах комуна-льної форми власності і задоволенням соціально-культурних по-треб населення регіонів. Тобто виникають об’єктивні умови для організації і проведення фінансового контролю за процесом роз-поділу та використання всіх фондів грошових коштів, які створю-ються в тому чи іншому регіоні. Слід зазначити, що розподільча функція місцевих фінансів органічно пов’язана з контрольною і в значній мірі її зумовлює. У зв’язку з цим усі фінансові процеси, які пов’язані з формуванням та використанням фондів грошових кош-тів, не можуть обійтися без органічної дії розподільчої та контро-льної функцій. Наявність контрольної функції місцевих фінансів зумовлює організацію і проведення фінансового контролю. При цьому відхилення фактичних показників від показників передба-чених планом є індикатором, який характеризує не тільки процес формування та використання фондів грошових коштів, а й процеси виконання планів економічного і соціального розвитку кожного регіону. Фінансовий контроль, який організують і проводять місцеві ор-гани самоврядування, можна розділити за видами проведення на попередній, поточний і наступний, а за формами проведення він поділяється на державний, відомчий, незалежний і громадський. Розвиток ринкових відносин в Україні потребує перегляду фі-нансової політики як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні. Як відомо, фінансова політика має відповідати рівню розви-тку продуктивних сил та виробничих відносин, тому необхідно її уточнювати на кожному історичному етапі розвитку суспільства. Слід зазначити, що характер базису суспільства встановлюється структурою власності на засоби виробництва і визначає основи довгострокової економічної і фінансової політики держави та її ре-гіонів, тобто структура власності на засоби виробництва є визна-чальним чинником у розробленні стратегії фінансової політики держави та її регіонів. Крім того, структура власності на засоби виробництва диктує розвиток або згортання демократичних засад розбудови державного устрою. У зв’язку з цим єдина економічна і політична основа діяльності загальнодержавних та місцевих орга-нів влади й управління потребує єдності їх дій у межах визначених повноважень. Тому стратегічна спрямованість фінансової політики України в перехідний період від адміністративно-командних мето-дів управління до ринкових має передбачити розроблення компле-ксу заходів з підтримки розвитку різних форм власності як на за-гальнодержавному, так і на місцевому рівні. З метою формування різних форм власності та реалізації державної політики з питань розвитку та підтримки малого підприємництва Президент України 12 травня 1998 року видав Указ «Про державну підтримку малого підприємництва», відповідно до якого місцеві органи самовряду-вання прийняли положення про створення грошових фондів під-тримки підприємництва, малого та середнього бізнесу в регіонах країни. Але заходи, які були розроблені, виявились малоефектив-ними тому, що отримані підприємствами грошові кошти не тільки використовувались неефективно, але й не поверталися, або повер-талися у фонд несвоєчасно і не в повному обсязі. Слід зазначити, що структура власності на засоби виробництва в кожному регіоні країни не однакова, тому місцеві органи самоврядування повинні самостійно визначати комплекс тактичних заходів у сфері місце-вих фінансів кожного регіону, виходячи із стратегічних напрямів фінансової політики держави та з урахуванням особливостей роз-витку продуктивних сил і виробничих відносин кожного регіону. Тому фінансова політика, яку проводять місцеві органи самовря-дування, має враховувати потребу в коштах для розвитку регіону, його реальні економічні і фінансові можливості, а також завдання, що стоять перед регіоном. Важливо зазначити, що фінансова політика держави і місце-вих органів самоврядування реалізується через фінансовий меха-нізм, який пронизує всі рівні місцевого самоврядування — від сільських до обласних рад, і держадміністрацій. Він являє собою сукупність методів і форм, інструментів і важелів впливу на еко-номічний і соціальний розвиток регіонів у процесі розподільних і перерозподільних фінансових відносин. Особливістю дії фінансового механізму на рівні місцевого са-моврядування є те, що він пов’язаний з формуванням та викорис-танням цільових централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів і дає змогу місцевим органам самоврядування на практиці реалізувати стратегію та тактику фінансової політики. Функціонування фінансового механізму забезпечується через певні організаційні структури, а саме: фінансове планування, управління фінансами, фінансовий контроль і правову регламен-тацію фінансової діяльності. Місцеві фінанси, які функціонують в Україні на сучасному етапі її розвитку, потребують певного вдосконалення. Так, виникла необхідність реформування бюджетної системи, що має відбутися в напрямі зміцнення фінансової незалежності місцевих бюджетів, чіткого розподілу функцій між окремими ланками місцевих бюджетів, а відповідно і розподілу доходів. Потребує свого вдоско-налення процес бюджетного регулювання, який являє собою частковий перерозподіл фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів, при цьому передбачається розроблення наукових підходів до визначення норм відрахувань до місцевих бюджетів від регу-люючих загальнодержавних податків та обов’язкових платежів, установлення обґрунтованого розміру бюджетної дотації, бюджетних субсидій і субвенцій бюджетам нижчого рівня. Слід зазна- чити, що при фінансуванні соціально-культурних закладів у роз- рахунку на душу населення по регіонах країни спостерігаються значні розбіжності, тому вирішення цієї проблеми потребує роз-роблення науково обґрунтованих норм видатків у розрахунку на душу населення. Вирішення проблем місцевих фінансів пов’язане також з подальшим розвитком місцевого оподаткування. Сьогодні частка місцевих податків у доходах місцевих бюджетів у регіонах країни коливаєть-ся від 4% до 10%, а це свідчить про те, що не всі місцеві податки за-стосовуються і стягуються вони не в повному обсязі. Потребують вирішення фінансових проблем також підпри-ємства комунальної форми власності. Варто зазначити, що більшість з них перебувають на комерційному розрахунку і одер-жують в разі необхідності дотації за рахунок коштів місцевих бюджетів. Це підприємства житлового господарства, водопо-стачання, вивезення та утилізації сміття, місцевого транспорту та інші. Просте підняття тарифів плати за користування послу-гами цих підприємств нічого, крім соціальної напруги, не дасть. До вирішення цього питання слід підходити комплексно з ура-хуванням платоспроможності населення, можливості надання дотацій з бюджету цим підприємствам та виділення цільових субсидій малозабезпеченим громадянам.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Місцеві фінанси в складі фінансової системи України» з дисципліни «Місцеві фінанси»
