Конституційний процес в Україні, який почався з прийняття Верховною Радою Української РСР 12-го скликання 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України, тривав майже шість років. Саме після прийняття Декларації і на її основі були розроблені протягом 1990 - 1996 років кілька редакцій проектів нової Конституції України. На різних етапах і в різних проектах, розроблених конституційними комісіями Верховної Ради 12-го та 13-го скликань, ідея місцевого самоврядування та місцевої державної адміністрації знаходили досить різні розв'язки. Однак всі ці проекти об'єднувала спільна вада — невизначеність місця і ролі місцевого самоврядування у системі демократичних інститутів держави. Як наслідок, розділ місцевого самоврядування практично у всіх проектах був найслабшим місцем. І це не дивно, адже навіть у теоретичному плані в Україні питання місцевого самоврядування добре не відпрацьовано. Не вдаючись в аналіз семи редакцій проекту конституції, що були розроблені робочою групою конституційної комісії Верховної Ради України 12-го скликання, чи проектів різних політичних партій, що з'явилися протягом 1994-1995 років, спробуємо дати хоча б загальну характеристику конституційного процесу за новітній період, а саме 1995- 1996 років. Структура влади за різними проектами Конституції показана на малюнках. Мал. 17.4 Офіційний проект Конституції від 15 листопада 1995 року було розроблено робочою групою Конституційної комісії з урахуванням досвіду і норм Конституційного договору, тобто передбачалося суттєве посилення влади Президента порівняно з чинною на той час Конституцією, за рахунок обмеження повноважень парламенту. Крім цього, проект передбачав істотну зміну структури влади в територіях. Передбачалася сильна, централізована державна виконавча влада, яка повністю мала підпорядковуватись і контролюватись Президентом, хоча формально за проектом Конституції він не визначався главою МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 42 143 державної виконавчої влади. Президент одноосібне мав формувати Кабінет Міністрів, призначати міністрів та голів місцевих держадміністрацій, які мали здійснювати державну виконавчу владу в областях. На голів держадміністрацій також покладався контроль над рішеннями органів самоврядування. Цей проект пропонував більш ефективний інструмент здійснення влади поза Києвом, ніж той, що був за часів Конституційного договору, коли голова ради і голова адміністрацій були поєднані в одній особі (мал. 17.3), і до того ж Президент мав право призначити голову адміністрації лише після обрання цієї особи головою ради. Але цей позитивний момент у проекті зводився нанівець суттєвою вадою, а саме тим, що поряд з Главою місцевої державної адміністрації, який за проектом мав реальну владу та ресурси і мав призначатися Президентом, з'явився Голова ради з обмеженими повноваженнями і з незрозумілим "виконавчим апаратом", який мав обиратися населенням цілої області. Впровадження такої системи влади неминуче породило б конфлікт між цими політичними фігурами. Що ж до формування рад районного та обласного рівня виключно з голів рад нижчих рівнів, як це передбачалося проектом, то тут могла виникнути проблема в дієздатності рад асоційованого рівня (та ж проблема кворуму). Хоча в умовах, коли функції обласних і районних рад обмежуються лише координацією загальнорайонних чи обласних програм, ідея асоційованого рівня самоврядування заслуговує на увагу і могла б бути перспективною для України. Після доопрацювання проекту протягом кількох місяців, 11 березня 1996 року з'явилась нова редакція проекту Конституції, яка на перший погляд не дуже відрізнялася від редакції листопада 1995 року , проте зміни, внесені при доопрацюванні, виявилися дуже суттєвими. На мал. 17.5 показана схема влади за проектом Конституції від 11 березня 1996 року. Суттєвою та позитивною зміною тут була спроба усунути можливі суперечності між всенародно обраними головами обласних і районних рад, які практично не мали реальних владних повноважень, і призначеними Президентом головами місцевих державних адміністрацій. За цією редакцією проекту голови обласних і районних рад мали б обиратись депутатами відповідних рад, а самі ці ради мали б формуватися не з голів рад населених пунктів за посадою, а радами населених пунктів у порядку, визначеному спеціальним законом. Така модель організації влади на обласному і районному рівнях в принципі виглядала досить дієздатною. Проте надзвичайно великі повноваження Президента нова редакція проекту ніяк не обмежувала. Питання двопалатності парламенту, тобто переплетення повноважень Сенату та Палати депутатів, що могло стати причиною повного блокування через МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 44 145 це роботи парламенту, та й сама невизначеність призначення другої палати так і залишилися не розв'язаними. Погоджувальна тимчасова комісія з представників депутатських груп і фракцій, що працювала над проектом Конституції після його внесення на розгляд Верховної Ради України внесла ще ряд змін і доповнень до проекту, якими двопалатні Національні Збори перетворювалися на однопалатну Народну Раду, дещо обмежувались повноваження Президента щодо формування деяких органів державної влади — наприклад, судової, та різко посилювалася роль Прем'єр-міністра. На мал. 17.6 показана структура влади за проектом узгоджувальної комісії від 20 травня 1996 року. Як видно з малюнка, реальна структура практично не змінилася, хоча, коли враховувати такі положення, як фактичне скасування права Президента розпускати парламент, чи обмеження його повноважень при вирішенні кадрових питань, то нова структура влади була уже менш "президентською". Розділ проекту, яким визначалась структура влади на місцевому рівні, не змінився. Мал. 17.7 ілюструє структуру влади в Україні за новою Конституцією України, прийнятою українським парламентом 28 червня 1996 року. Порівняно з проектом узгоджувальної комісії, в частині, що стосується організації влади в регіонах і містах, з'явились деякі цікаві зміни. По- перше: уже невідомо, яким чином мають формуватись районні і обласні ради, адже норма про асоційований рівень цих рад (непрямий спосіб їх формування) була вилучена з проекту при голосуванні. По-друге: на рівні населених пунктів місцева рада одержала виконавчий орган, а не апарат, як це було в проекті, що тепер є гарантією для збереження реальної влади в органах міського самоврядування. По-третє: питання контролю і зупинення неправомірних рішень місцевих рад знову ж таки віднесено до майбутнього законодавства. Аналізуючи зараз текст нової Конституції в частині відповідності її правових норм потребам місцевого самоврядування на сьогодні і на перспективу, можна зробити висновок, що розробники проекту не дуже переймалися проблемами самоврядування, а пролобіювати інтереси суб'єктів самоврядування у Верховній Раді було нікому. Конституція практично повністю заблокувала можливість реформування адміністративно-територіального устрою, а деякі норми, наприклад, про бюджетну систему (стаття 95) чи про обласні і районні ради (частина 4 статті 140) настільки двозначні, що навряд чи хто може впевнено сказати, чи можуть мати власні бюджети органи самоврядування і що, за Конституцією, мають являти собою районні та обласні ради. Як уже наголошувалося, розділ про місцеве самоврядування в кожному із проектів Конституції був чи не найслабшим, у тому числі і в проекті МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 46 147 МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 48 узгоджувальної комісії. Тому до цього розділу було подано багато пропозицій з боку науковців, асоціацій органів самоврядування щодо його удосконалення. Особливо активними тут були: Асоціація міст України та Асоціація народних депутатів України попередніх скликань Верховної Ради. Проте практично жодна із цих пропозицій не була сприйнята ні Конституційною, ні узгоджувальною комісією. Що ж до позиції народних депутатів, то їх активність щодо удосконалення норм проекту з питань самоврядування була досить специфічною. Коли зараз почитати товстенний (754 сторінки!) том під назвою "Порівняльна таблиця до проекту Основного закону України — Конституція України" то можна побачити, що до розділу XI Місцеве самоврядування з боку народних депутатів було не так багато принципових зауважень. Причому більшість зауважень до цього розділу було саме від депутатів лівих фракцій і стосувалися вони, як правило, збереження радянської системи влади в її класичному вигляді. Пропозиції депутатів правих фракцій, яких було небагато, також не були принциповими, і навіть від їх прийняття ніякого поліпшення норм цього розділу відбутися не могло. І це не дивно, адже жодна з політичних партій чи депутатських фракцій так і не змогла зрозуміти важливості проблеми розвитку місцевого самоврядування для становлення України як демократичної держави. Варто відзначити, що практично на кожному етапі конституційного процесу лідери фракцій, члени конституційної і погоджувальної комісії одержували конкретні, фахові пропозиції до цього розділу проекту Конституції, у тому числі й підготовлені у рамках Програми сприяння парламентові України. Як приклад можна навести витяг з пропозицій, що були передані членам погоджувальної групи 15 травня 1996 року до статті 92 (95 в остаточній редакції) проекту. Ця стаття потребувала суттєвого уточнення, оскільки нечітко визначала, що таке Державний бюджет та не фіксувала самостійності місцевих бюджетів. Тому пропонувалося замість частини 1 статті проекту виділити окрему статтю, яка б регулювала питання бюджетної системи: "Стаття __. Бюджетну систему України складають: державний бюджет та місцеві бюджети. Органи місцевого самоврядування при формуванні та здійсненні місцевих бюджетів є самостійними. Загальні принципи формування і здійснення місцевих бюджетів визначаються законом". На жаль, ця пропозиція залишилася поза увагою, і дебати про те, як формувати місцеві бюджети, аби це і відповідало Конституції, і забезпечувало потреби самоврядування, продовжуються і сьогодні. Звичайно, на нинішньому етапі навряд чи можливо впровадити настільки широке самоврядування, яке існує, приміром, у США, проте 149 закласти основи для розвитку самоврядування було необхідно саме у Конституції. Причому конституційні норми мали б вирішувати два питання: перше — забезпечити конституційне право на існування самоврядування взагалі і його динамічний розвиток у майбутньому, друге — не скувати можливості державного управління на кризовому етапі та забезпечити проведення однакової для всієї України соціально-економічної політики. Саме такі підходи закладались у більшості конституцій країн Східної та Центральної Європи. Своєрідним зразком для формування законодавчих положень щодо місцевого самоврядування є Європейська хартія місцевого самоврядування. Враховуючи лаконічність цього документа і його універсальний характер, було б цілком можливо для розділу XI проекту Конституції взяти більшість норм саме з цієї Хартії. Тоді сам розділ міг би виглядати приблизно так (до речі, ця пропозиція також була подана до комісії і також не була врахована): "Стаття__. Місцеве самоврядування — право і спроможність територіальних громад (колективів) самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення, які належать до їх компетенції, в межах Конституції і законів України. Органи місцевого самоврядування можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Стаття __. Територіальні громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування у межах, визначених законом, вирішують питання: комунального та житлового господарства, громадського транспорту, соціальної допомоги, освіти, культури, охорони здоров'я, довкілля, громадського порядку, торгівлі та послуг, підтримки підприємництва, комунальної власності; складають і виконують відповідні місцеві бюджети та встановлюють місцеві податки і збори, інші обов'язкові платежі; визначають структуру і склад своїх виконавчих органів; вирішують інші питання місцевого значення. Органи місцевого самоврядування можуть делегувати частину своїх повноважень органам самоврядування, що створюються за місцем проживання громадян (будинках, вулицях, кварталах, мікрорайонах тощо), передавати їм матеріально-технічні фінансові та інші ресурси, необхідні для здійснення цих повноважень. Виконавчим органам місцевого самоврядування окремим законом, або договором можуть делегуватись окремі повноваження державної виконавчої влади. Виконання делегованих повноважень фінансується державою. Виконавчі органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень є підконтрольними органам державної виконавчої влади. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 50 Стаття __. Рішення органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими до виконання на відповідній території. Стаття __. Спори між органами самоврядування різних рівнів, та між органами самоврядування і державою вирішуються судом. Стаття __. Нагляд держави за діяльністю місцевого самоврядування і його органів обмежується забезпеченням відповідності цієї діяльності Конституції і законам України і здійснюється головою місцевої державної адміністрації згідно з процедурами та у випадках, передбачених цією Конституцією та законом. Стаття __. Інші питання організації та діяльності місцевого самоврядування визначаються законами України та власними статутами, що ухвалюються органами самоврядування відповідно до законодавства". Коментар: Цей текст викладено не з метою критики чинної Конституції, а з метою показати універсальність норм Хартії та придатність їх використання у конституційному процесі.' Але оскільки в Конституції закладені дещо інші, досить суперечливі підходи до конституювання самоврядування в Україні, то доля місцевого самоврядування сьогодні дуже сильно залежатиме від того, наскільки нове законодавство розв'яже нерозв'язані Конституцією проблеми. На основі такого короткого історичного огляду та юридичного аналізу українського законодавства , що стосується організації місцевої влади за новітній період (до квітня 1997 року), можна зробити деякі висновки концептуального характеру: 1. За період 1990 - 1996 років відбувся перехід реальної влади від структур компартії та одержавлених рад, до влади місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування. 2. Основи місцевого самоврядування в Україні були закладені в законодавстві 1990 - 1992 років, проте не одержали в цей час свого конституційного закріплення, що й призвело до спроб певного відновлення радянської моделі влади в 1994 - 1995 роках. 3. Конституція України від 28 червня 1996 року конституційне закріпила існування місцевого самоврядування в Україні і визначила в загальних рисах деякі повноваження його органів, що є гарантією незворотності процесу зміцнення позицій місцевого самоврядування. 4. Подальший, динамічний розвиток місцевого самоврядування можливо забезпечити лише через ухвалення нового законодавства, яке має на базі загальних конституційних норм врегулювати питання організації та діяльності органів місцевого самоврядування, місцевої державної адміністрації, їх взаємодії та фінансового забезпечення.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ У КОНСТИТУЦІЙНОМУ ПРОЦЕСІ» з дисципліни «Місцеве самоврядування: світовий та український досвід»
