Конституція України у ст. 106 наділяє Президента України досить широкими функціями і повноваженнями. Проте реальний обсяг їх на практиці залежить від: стану розмежування в Основному Законі повноважень законодавчої влади і Президента; особливостей функціонування усіх гілок влади; конкретної політичної ситуації, яка визначається співвідношенням сил всередині країни. Стаття 106 Конституції України, на жаль, не визначає, що саме закріплено в ній: компетенцію, сукупність предметів відання, прав та обов'язків, або лише повноваження Президента України. Виходячи з цього, компетенцію Президента, як сукупність предметів відання, прав та обов'язків можна поділити на певні групи, які зумовлені функціями глави держави. . Оскільки компетенція будь-якого органу публічної влади є похідною від покладених на нього функцій, можна систематизувати функції Президента України виходячи з того, що наявність глави держави, який не входить у жодну з гілок державної влади, ніяким чином не порушує принципу поділу влади, оскільки його головні повноваження спрямовані на виконання "внутрішніх" щодо державного механізму функцій, у першу чергу, на забезпечення організаційної та функціональної єдності державної влади. Загальну систему функцій Президента України становлять: забезпечення єдності державної влади, представництво держави, забезпечення державного суверенітету та національної безпеки України, забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян, установча, нормотворча, кадрова функція, а також керівництво зовнішньополітичною діяльністю. Перші дві функції мають прерогативний характер, тобто властиві тільки главі держави, і зумовлюють необхідність існування самого цього інституту, інші теж мають важли- -363- ве значення, але можуть бути наявні в інших державних органах. Функція забезпечення єдності державної влади поділяється на три підфункції: 1) координація діяльності всіх гілок влади; 2) урівноважування гілок влади, створення балансу сил; 3) припинення дій органів, які порушують єдність влади. Водночас залежно від сфери вияву функція представництва держави поділяється на дві підфункції: внутрішньополітичне і зовнішньополітичне представництво. На сьогодні найважливіші повноваження Президента закріплені в Конституції України, а решта визначені законами України ("Про Президента Української РСР", "Про міжнародні договори України", "Про оборону України", "Про громадянство України" та ін.). Компетенція глави держави, як і його правовий статус взагалі, не можуть визначатися підза-конними нормативними актами, а у чинній Конституції України завдання, функції та компетенцію Президента викладено впереміш, іноді неповно і неточно. Між тим це має важливе значення щодо виділення певних груп (сфер) повноважень Президента України залежно від такого критерію, як предмет відання. Залежно від цієї істотної ознаки звичайно виділяються такі групи (сфери) повноважень: державне будівництво; нормотворча діяльність; забезпечення конституційної законності; повноваження у галузі оборони і національної безпеки; реалізація гарантій щодо забезпечення прав і свобод громадян; зовнішня політика та міжнародні відносини; нагородна політика. Саме через компетенцію реалізуються функції органу, причому функція ніби розкладається на елементи. Компетенція органу похідна від його функцій і більш рухома за обсягом; водночас функції органу виявляються саме через сукупність усіх елементів компетенції. Повноваження Президента України у сфері державного будівництва зводяться до прав та обов'язків щодо формування органів державної влади, їх реорганізації та ліквідації, які умовно можна поділити на такі групи: 1) установчі повноваження щодо створення, реорганізіції та ліквідації органів державної влади; 2) номінаційні щодо формування персонального складу державних органів; 3) процедурні щодо ініціювання процедури формування органів державної влади. Існуючий обсяг номінаційних повноважень глави держави є - 364 - надлишковим, оскільки містить загрозу перетворення Президента на опозиційний Верховній Раді України центр політичної влади, домінуючий навіть над Кабінетом Міністрів, що в свою чергу може призвести до підриву самого принципу поділу влади як однієї з основ конституційного ладу України. Розв'язання даної проблеми вбачається у коригуванні кадрових повноважень глави Української держави. Тому на конституційному рівні доцільно було б закріпити правило про те, що припинення повноважень Прем'єр-міністра, так само як і його призначення, потребує згоди Верховної Ради України, а припинення повноваженнь членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій можливе лише за поданням Прем'єр-міністра України. Ці зміни знімуть питання про "формального" і "реального" главу виконавчої влади, зміцнять єдність центру політичної влади в особі парламенту (який за Конституцією є єдиним органом, повноважним визначати засади внутрішньої та зовнішньої політики) і ще більше зобов'яжуть вищі органи державної влади діяти узгоджено і йти на певний компроміс при розробці та прийнятті владних рішень. У сфері нормотворчої діяльності до компетенції Президента України належать такі повноваження: право законодавчої ініціативи, право вето, повноваження щодо підписання та обнародування законів, а також право призначати всеукраїнський референдум. Право вето глави держави є, по суті, похідним від його повноваження щодо підписання і обнародування законів, і його існування покликане слугувати засобом стримування парламенту від недостатньо обгрунтованих рішень. Нині назріла потреба чіткого законодавчого врегулювання процедури реалізації цього права Президента. Зокрема, слід встановити механізм, який запобігав би виникненню ситуацій порушення термінів підписання і обнародування прийнятих законів, а також передбачав відповідальність Президента у тому разі, коли він не підписує і не повертає на повторний розгляд поданий йому для промульгації закон протягом встановленого строку. У переважній більшості країн глава держави наділений таким важливим засобом впливу на парламент, як право вето. -365- Існують два різновиди цього інституту — абсолютне і відкладальне вето. Абсолютне вето полягає у тому, що відмова глави держави схвалити прийнятий парламентом законопроект є остаточною і не може бути подолана. В сучасний період абсолютне вето практично не застосовується, за винятком деяких монархічних держав. Відкладальне вето наділяє главу держави правом повернути переданий йому законопроект для повторного обговорення у парламенті. Цей різновид вето звичайно долається простою (Греція, Італія, Румунія, Угорщина) або кваліфікованою більшістю голосів членів парламенту (США, Росія, Польща, Чехія). Як правило, вето поширюється на законопроекти в цілому. В деяких країнах (Франція, Мексика, Еквадор) застосовується "вибіркове" вето, що накладається главою держави на окремі статті і положення закону. В Україні конституційне закріплено відкладальний різновид вето, яке долається кваліфікованою кількістю голосів депутатів Верховної Ради України не менш як двома третинами від ії конституційного складу (ч. 4 ст. 94 Конституції України), причому вето поширюється на весь законопроект у цілому. Згідно з п. ЗО ст. 106 Конституції Президент України має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України. Вельми актуальною є сьогодні проблема юридичної форми президентського вето. Оскільки накладання вето на закон є актом не органу державної влади, а Президента, і призводить до значних юридичних наслідків, йому має надаватися форма указу Президента про повернення законопроекту на повторний розгляд. Доцільно запровадити у лексикон вітчизняного конституційного права загальновживаний у зарубіжному державознавстві термін "промульгація" (від лат. рготиі^о — оголошую, обнародую), що означає санкціонування законопроекту главою держави у встановлені конституцією строки, а також опублікування закону в офіційному віснику. Застосування цього терміна замість вживаних Конституцією понять "оприлюднення" та "опублікування" ліквідує наявну -366- сьогодні двозначність і невизначеність у процедурі введення в дію схвалених Президентом законів. Центральне місце у компетенції глави Української держави посідають повноваження у сфері забезпечення конституційної законності. У механізмі захисту Конституції Президенту належить провідна роль, про що свідчать такі його повноваження, як право звертатись до Конституційного Суду України, скасовувати акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення голів місцевих державних адміністрацій. Президент, здіснюючи зазначені повноваження, забезпечує належне виконання конституційних обов'язків усіма державними органами. Досягає він цього шляхом безпосереднього звернення до органів та осіб, чиї дії не відповідають нормам Основного Закону України, та через компетентні в цій галузі державні органи. Як засоби забезпечення конституційної законності можна також розглядати право Президента на відкладальне вето та його право приймати рішення про введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану. Однак становищу глави держави, який забезпечує збалансованість влад, більше відповідало б не його повноваження діяти в ролі особи, що скасовує акти тих чи інших владних структур, а те, щоб своїм арбітражем забезпечувати узгодження позицій різних органів влади, пошук компромісних рішень в інтересах громадської злагоди. На увагу у зв'язку з цим заслуговують пропозиції деяких учених щодо доповнення переліку конституційних повноважень Президента України правом використовувати узгоджувальні процедури, а в разі недосягнення узгодженого рішення передавати розв'язання спору на розгляд відповідного суду. До сфери оборони та національної безпеки належить майже половина всіх повноважень Президента України, що загалом відповідає його конституційному статусу Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України та гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Аналіз конституційних повноважень Президента в даній сфері дає підстави стверджувати, що роль Верховного Головнокомандувача зводиться не до оперативно-тактичного чи стратегічного управління військами, а до функції політично- -367- го керівництва державними органами, які забезпечують обороноздатність України. Фактично саме йому підпорядкована вся сфера державного управління обороною та забезпечення національної безпеки, оскільки реалізація таких завдань потребує концентрації і єдності влади, координації діяльності всіх гілок державної влади і максимально оперативного прийняття владних рішень. Президент також очолює Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ст. 107 Конституції). Згідно зі ст. 107 Конституції, Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом національної безпеки і оборони України. Вона не належить до жодної гілки державної влади. Основними функціями Ради є координація і контроль діяльності органів виконавчої влади лише у двох сферах — національної безпеки і оборони України. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України. До складу Ради за посадою входять Прем'єр-міністр, Міністр внутрішніх справ, [Міністр закордонних справ. У засіданнях Ради національної безпеки України може брати участь Голова Верховної Ради України. Детально компетенція та функції, права, засади організації і діяльності, склад і структура цього координаційного орагну визначаються Законом України "Про Раду національної безпеки та оборони України" від 6 березня 1998 р. Президент призначає на посади і звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави (п. 17 ст. 107), приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України (п. 19 ст. 106). Проголошення Президента України гарантом додержання прав і свобод людини і громадянина зумовлює наявність значних повноважень глави держави у сфері забезпечення основних прав і свобод громадян. З цією сферою корелюють практично всі повноваження глави держави, беручи до уваги, що розбудова незалежної держави, забезпечення її внутрішньої та зовнішньої безпеки, конституційної законності та плідної міжнародної співпраці має на меті саме благополуччя громадян, якомога повнішу реалізацію їх прав і свобод. Однак зміст компетенції Президента України становлять і певні повноваження, які можна віднести до сфери забезпечення -368- * прав і свобод у вузькому розумінні слова: приймати рішення з питань громадянства та надання притулку в Україні, а також здійснювати помилування. Головною прикметою цих повноважень є чітко індивідуальна спрямованість та конкретність. Повноваження глави держави у сфері зовнішньої політики та міжнародних відносин є необхідним атрибутом його конституційного статусу в усіх країнах світу, а конкретний їх перелік є типовим принаймні для держав з республіканською формою правління: право вести переговори й укладати міжнародні договори, акредитувати і приймати дипломатичних представників. Загалом зміст зовнішньополітичних повноважень глави Української держави полягає у переведенні зовнішньополітичних принципів та настанов, вироблених парламентом, у площину державно-владних рішень. Президент України здійснює й інші повноваження, визначені Конституцією України (п. 31 ст. 106). При цьому він не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Конституція 1996 р. позбавила Президента статусу глави виконавчої влади, іменуючи його виключно главою держави, але водночас зберегла за ним (майже у повному обсязі) повноваження, які належали Президентові за Основним Законом 1978 р. з його змінами і доповненнями. Широкі повноваження з формування виконавчої гілки влади та контролю за її діяльністю дали можливість Президенту підпорядкувати собі як уряд, так і всю виконавчу вертикаль, що спричинилося до появи двох центрів політичної влади в Україні — глави держави і парламенту — та боротьби між ними за право визначати основні засади внутрішньої й зовнішньої політики. Таке протистояння є неприйнятним і підлягає вирішенню шляхом усунення внутрішніх суперечностей Конституції. Проголошення Президента України гарантом певних соціально-політичних цінностей не може слугувати обгрунтуванням його права діяти, виходячи за межі компетенції, закріпленої Конституцією, оскільки такий вихід здатен призвести до підриву засад конституційного ладу України. Оскільки інститут глави держави відзначається бага-тофункціональністю та універсальністю компетенції, його діяльність здійснюється практично у всіх правових формах: -369- установчій, правотворчій, правозастосовній, інтерпретацій-ній і контрольно-наглядовій. Установчу форму реалізації компетенції Президента України становлять шість видів проваджень, кожне з яких відрізняється кількістю та змістом етапів, колом суб'єктів, процесуальними строками, а також фактичним складом: з формування Верховної Ради України; зі створення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади; з формування персонального складу органів виконавчої влади; зі створення судів; з формування персонального складу Конституційного Суду України, а також судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів; зі створення допоміжних органів і служб. Нормотворча форма реалізації компетенції глави Української держави складається з трьох груп правотворчих проваджень: ординарного, особливого та спеціального. Конституція України не містить чіткого переліку питань, які підлягають самостійному нормативному регулюванню з боку Президента, що на практиці іноді призводить до виходу глави держави за межі закріпленої за ним компетенції. Правозастосовна діяльність Президента пов'язана зі створенням юридичних актів, покликаних продовжити загальне нормативне регулювання, задане правотворчістю, одночасно доповнюючи його індивідуальним правовим регламентуванням. При цьому може виконуватися як функція, що наділяє правом правозастосовної діяльності, так і правоохоронна. У межах даної форми можна виділити такі провадження: щодо визнання іноземних держав; щодо скасування актів Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Автономної Республіки Крим; з питань оголошення стану війни і використання Збройних Сил України; з питань мобілізації і введення воєнного стану; щодо введення надзвичайного стану; щодо присвоєння вищих спеціальних звань і класних чинів; нагородне; з питань громадянства; щодо надання притулку в Україні; з питань помилування. Контрольна діяльність Президента України не дістала належного нормативного закріплення, проте це не може бути підставою для заперечення такої форми реалізації його компетенції, оскільки контроль є необхідним елементом будь-якої управлінської діяльності. -370- г Виділяють правотворче і виконавче контрольні провадження. Правотворче контрольне провадження являє собою надвідомчий контроль Президента за правотворчою діяльністю Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК (безпосередньо) та голів місцевих держадміністрацій (опосередковано через уряд та голів місцевих держадміністрацій вищого рівня), а виконавче контрольне провадження — за правозастосовною діяльністю названих суб'єктів. Правові режими правороз'яснювальної діяльності Президента ще тільки складаються і виступають як юридизоване вираження конкретних дій з розробки, прийняття і оприлюднення інтерпретаційних актів, що оформляються указами глави держави. Загалом рівень правової регламентації правових форм реалізації компетенції Президента України залишається низьким, особливо у частині процесуальних норм, винятки становлять провадження з питань громадянства, нагородження і помилування, а також більшість нормотворчих проваджень. Недостатня процесуальна внормованість є загальним недоліком усього вітчизняного конституційного права, але у сфері реалізації компетенції органів публічної влади ця проблема стоїть особливо гостро. Значним елементом діяльності глави Української держави є неправові форми реалізації його компетенції, до числа яких слід віднести проведення координаційних зборів, нарад, науково-практичних конференцій, здійснення робочих поїздок по країні, робочих та офіційних закордонних візитів, проведення пресконференцій та ряд інших. При цьому слід розрізняти неправові форми реалізації компетенції Президента, які реалізуються ним особисто, і ті, що здійснюються співробітниками Адміністрації Президента. В цілому арсенал форм реалізації компетенції Президента України досить широкий, що відповідає обсягу компетенції глави держави та важливості покладених на нього завдань, а ефективність функціонування цього інституту значною мірою залежить від вмілого поєднання різних форм Діяльності1. Докладніше див.: Серьогіна С. Г. Зазнач, праця. — С. 14—16. -371- З метою реалізації функцій і повноважень, визначених Конституцією України, Президент здійснює правотворчу діяльність. На основі та на виконання Конституції і законів України він видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території України. Указ в Україні і в інших країнах — це власна назва найбільш важливих актів, які видаються главою держави (президентом). У західних країнах акти, аналогічні указу, іменуються декретами (у СІЛА — виконавчими декретами ). Розрізняють нормативні і ненормативні укази. В Україні при виданні указів згідно з ч. 4 ст. 106 Конституції частково застосовується контрасигнатура, тобто скріплення акта глави держави підписом міністра; це означає, що юридичну і політичну відповідальність за даний акт несе міністр, який його скріпив. Формально це пояснюється тим, що глава держави не несе відповідальність за свої дії (за вий-нятком зради або іншого злочину). Проте, акти Президента, видані в межах його повноважень, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, лише частково. До них належать акти Президента України, які стосуютсья таких питань його повноважень: представлення держави в міжнародних відносинах, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України; прийняття рішень про визнання іноземних держав; призначення та звільнення глав дипломатичних представництв в Україні, в інших державах і при міжнародних організаціях; приймання вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав; призначення за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припинення їхніх повноважень на цих посадах; утворення, реорганізація та ліквідація за поданням Прем'єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; скасування актів Кабінету Міністрів України та актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим; бути Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначення на -372- посади та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснення керівництва у сферах національної безпеки та оборони держави; очолювати Раду національної безпеки і оборони України; прийняття у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України; призначення третини складу Конституційного Суду України; утворення судів у визначеному законом порядку; присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів. Поряд з указами, Президент України відповідно до ст. 106 видає розпорядження, яке являє собою один з видів підзаконних актів: владний акт державного органу, виданий у межах його компетенції, який має обов'язкову силу для фізичних і юридичних осіб, яким його адресовано. Розпорядження можуть бути тривалої дії, а можуть мати разові наслідки для конкретного виконавця. Щоб забезпечити виконання передбачених Конституцією функцій і повноважень, Президент України створює Адміністрацію Президента України, її статус було визначено в Указі Президента України від 19 січня 1997 р., яким затверджено Положення про Адміністрацію Президента України. Згідно з Указом Президента України "Питання Адміністрації Президента України" від 29 грудня 1999 р. до нього внесено зміни, які стосуються реорганізації системи і структури органів Адміністрації. Згідно зі згаданою реорганізацією до складу Адміністрації Президента України входять: Глава Адміністрації Президента України; Перший заступник та заступники Глави Адміністрації Президента України, Прес-секретар Президента України; Постійний представник Президента України у Верховній Раді України; Постійний представник Президента України в Конституційному Суді України; Постійний представник Президента України в Кабінеті Міністрів України. -373- Апарат Президентської ради включає: Службу Президента України; Секретаріат Адміністрації Президента України, а також головні управління організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами; контрольне управління з питань внутрішньої політики; управління з питань економічної політики; з питань зовнішньої політики; державно-правове управління. До складу апарату також входять управління: з питань забезпечення зв'язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України; документального забезпечення; Управління справами; Управління прес-служби Президента України; Управління протоколу Президента України; державних нагород; з питань громадянства; з питань помилування; з питань звернень громадян. Згідно з Положенням Адміністрація Президента не є органом державної влади. Завданням її є надання організаційної, правової, матеріально-технічної допомоги Президентові України у процесі здійснення ним власних повноважень і взаємодії з органом законодавчої влади, системою органів виконавчої влади, органами судової влади, Конституційним Судом України.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Функції і повноваження Президента України» з дисципліни «Конституційне право України»
