Проаналізуємо детальніше окремі політико-правові проблеми місцевого самоврядування з метою окреслення та виявлення можливих шляхів їх розв’язання. Незважаючи на те, що місцеве самоврядування в Україні регламентується Європейською хартією місцевого самоврядування [170], 167
Конституцією України [271], Законами “Про місцеве самоврядування в Україні” [198], “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних міських голів” [194], “Про всеукраїнський та місцевий референдуми” [183], “Про столицю України місто-герой Київ” [195] та ін., його політико-правові основи вимагають перманентного удосконалення. Звичайно, для цього робиться немало. Так, тільки протягом 2001– 2003 рр. Верховною Радою України було прийнято низку законодавчих актів, що посилили ефективність діяльності самоврядних органів на основі зміцнення правової основи здійснення демократії на місцевому та регіональному рівнях, серед яких: Закони “Про органи самоорганізації населення” [192], “Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області” [187], “Про статус депутатів місцевих рад” [193], “Про службу в органах місцевого самоврядування” [189], а також Бюджетний [81] та Земельний [216] кодекси України. І все ж нинішні особливості управлінської діяльності потребують подальшого удосконалення в плані правової повноти місцевого самоврядування, передусім стосовно володіння муніципальною власністю, а також удосконалення фінансово-кредитної діяльності органів місцевого самоврядування та справляння місцевих податків і зборів. Принагідно зауважимо, що якраз недосконалість законодавства про місцеве самоврядування в Україні призвела до конфліктів між суб’єктами конституційно-правових відносин. Найчастіше такі конфлікти фіксувалися між органами самоврядування і місцевими державними адміністраціями; між радами та їх виконавчими комітетами; між місцевими радами та обраними населенням сільськими, селищними та міськими головами; між міськими головами і головами обласних державних адміністрацій; між радами та не представленими в них національними меншинами (Крим) та ін. Очевидно, що такі конфлікти дуже часто породжуються проблемами місцевого самоврядування. Так, до прийняття Бюджетного кодексу невідповідність принципів формування місцевих бюджетів способу формування обласних рад породжувала конфлікти між міськими (сільськими, селищними) органами місцевого самоврядування та обласною радою. Наприклад, у Львівській області з 90 депутатів, що обираються до Львівської обласної ради, лише троє представляють Львів, і при старій системі формування бюджету ці три депутати не в змозі були відстояти 168
інтереси міста Львова в обласній раді. Зауважимо, що бюджет області на 67 % складається з податків, зібраних у Львові. На необхідності вдосконалення різних норм законодавства про місцеве самоврядування в Україні наголошують спеціалісти й учені, пропонуючи при цьому найрізноманітніші власні варіанти його поліпшення. Висловлюються пропозиції і стосовно покращення самого управління містами. Окремі з них реалізуються. Одним з прикладів такої реалізації може служити вдосконалення структури управління в м. Львові. А саме вдосконалення можна розглядати як пошук оптимального варіанта механізму ефективного управління на рівні місцевого самоврядування за умов, що склалися на сьогодні, пошуку шляхів реального зміцнення демократії через право громадян населеного пункту брати безпосередню участь в управлінні містом, у вирішенні проблем раціонального використання місцевих ресурсів (в тому числі бюджетних коштів). Зазначимо, що і соціальні, і економічні проблеми місцевого самоврядування, як і будь-які інші проблеми, не можуть бути вирішені без розв’язання політико-правових проблем. Адже, наприклад, для того щоб суттєво збільшити фінансові ресурси на покращення середовища життєдіяльності населення, необхідно, на нашу думку, для виконання власних повноважень законодавчо закріпити відповідні податки і збори, а для виконання делегованих державою — встановити на довготерміновій основі відповідні відрахування від видів податків, зборів і платежів, що надходять до державного бюджету з відповідної території. Нормативи відрахувань повинні визначатися з використанням диференційованих в розрізі регіонів (областей чи груп областей) коефіцієнтів, що враховують місцеві особливості і рівень розвитку економіки конкретної території. Попередні розрахунки показують, що в умовах Західного регіону України (в тому числі Львівської обл.) до місцевих бюджетів у середньому повинно надходити не менше 45 % від усіх доходів, що акумулюються державним бюджетом на цій території. Очевидно, слід доповнити чинне законодавство положенням про неможливість використання доходів, закріплених за місцевим бюджетом, поза цією територією та штучного створення дотаційних територіальних громад. Розмір платежів за земельні і природні ресурси (надання в оренду приміщень і інших засобів) повинен сприяти їх раціональному використанню з боку користувачів, з іншої сторони — зацікавлювати 169
місцеві органи самоврядування у розширенні відтворення ресурсів і встановленні жорсткого контролю за їх використанням. На жаль, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” має ряд недоліків, які суттєво ускладнюють управління розвитком міст, насамперед управління розвитком великих міст. Так, у ст. 2 йдеться, що місцеве самоврядування вирішує “питання місцевого значення в межах Конституції і законів України”. Що ж це за “питання місцевого значення” ? Це означає, що органи місцевого самоврядування мають право вирішувати питання стосовно всіх об’єктів і суб’єктів у місцевості, на яку поширюється їх юрисдикція, тобто на конкретній території, чи йдеться про питання тільки місцевого значення з огляду на ієрархію влади? Досвід управління показав, що у різних випадках до цього питання підходять по-різному. Правда, як правило, переважає другий підхід. Але якщо він базується на ієрархії влади, то як поділити питання “місцевого значення” і “немісцевого значення” в таких містах, наприклад, як Київ, Львів. Адже у таких містах навіть стратегічно важливі для держави об’єкти, споруди оборонного комплексу чи інші подібні “немісцеві” об’єкти користуються “місцевою” інфраструктурою, “місцевими” трудовими та іншими ресурсами. У результаті такої невизначеності місто не отримує належних коштів на своє фінансування, ускладнюється його розвиток як складної соціально-економічної системи. Та найгірше те, що після прийняття згаданого Закону практично припинилися великі проектні містобудівні роботи, у тому числі й розробки генеральних планів, у яких не тільки передбачалася генеральна стратегія розвитку міста на найближчу і віддалену перспективу, але, практично, давалися відповіді на питання, пов’язані з сучасним і перспективним використанням території міста. Це не означає, що у Законі зовсім не приділена увага цим питанням. Ряд статей Закону у тій чи іншій формі торкається проблем містобудування. Але редакція цих статей така, що, користуючись ними, можна приймати на практиці лише половинчасті рішення, які аж ніяк не сприяють ефективному розв’язанню питань перспективного розвитку міст. Так, у ст. 31 (п. 6) Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” йдеться, що у компетенції місцевих органів самоврядування є “підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, 170
іншої містобудівної документації”, а у ст. 26 (п. 41–46) наголошується, що від місцевих органів самоврядування залежить прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами; затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації; затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, належних її виключній компетенції; встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку торгівлі на ринках, додержання тиші у громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття рішень, пов’язаних із створенням спеціальних вільних та інших зон, змінами в статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань; надання згоди на створення таких зон за ініціативою Президента України або Кабінету Міністрів України. Але фактична відсутність відповідальності конкретних посадових осіб у разі недотримання містобудівної документації робить ці норми Закону в основному декларативними. Це свідчить про те, що навіть якщо документація і затверджена, то нею можна користуватися, а можна і не користуватися. Немає і чітких роз’яснень стосовно фінансування таких робіт. Тобто ми бачимо, що Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” викликав якогось мірою протиріччя між ним та іншими нормативно-законодавчими актами. Особливо цікавим є формулювання наведеного положення про вільні економічні зони: місцеві органи самоврядування можуть приймати рішення стосовно їх створення, подавати центральним органам влади пропозиції, але вирішальне слово залишається за органами управління загальнодержавного рівня. Варто зауважити, що при створенні територій зі сприятливим інвестиційним кліматом одночасно потрібно удосконалювати містобудівельну політику і забудову територіальних утворень здійснювати згідно з містобудівною документацією, яка тільки після широкого обговорення населенням через засоби масової інформації повинна бути затверджена відповідними управлінськими структурами. 171
У зв’язку з цим доцільно, можливо, згадати досвід Республіки Польща, яка розглядає участь органів місцевого самоврядування в управлінні державою як єдиний шлях до ефективного суспільства: громадяни цієї держави усвідомили, що ніяка центральна влада не розв’яже локальних проблем, що ці проблеми можна вирішувати тільки на місцях. У Польщі була пророблена величезна робота для того, щоб населення почало сприймати локальні питання розвитку території як свої власні проблеми, а містобудівну документацію не як догматичний план епохи соціалізму, а як проект прогнозу із розробленою стратегією соціально-економічного розвитку на найближчу і віддалену перспективу. Нині такий проект у Польщі розробляють спеціалісти-містобудівники на замовлення місцевих органів самоврядування. Після обговорення населенням і узгодження з усіма суб’єктами містобудівельна документація (генеральні плани міст та інші роботи) набирає чинності закону, який ніхто не має права порушувати. На основі цього закону розробляється проект реалізації затвердженої містобудівельної документації, наприклад генерального плану, який стає основою для розробки бюджетів локальних територіальних утворень конкретними органами місцевого самоврядування. На нашу думку, цей досвід Польщі вартий уваги. Його варто застосувати в Україні. Проте не можна сказати, що в Україні відсутні спроби покращити ситуацію, що склалася. Першим кроком на шляху до розв’язання вказаної проблеми стало прийняття 20 квітня 2000 року Закону України “Про планування і забудову територій” № 1699-ІІІ [197]. На жаль, положення і цього Закону не дають підстав стверджувати, що Генеральні плани міст стануть нарешті законами розвитку міст України. Це стосується й іншої містобудівної документації. Схема планування території, генеральний план населеного пункту є містобудівною документацією, яка визначає лише “принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту”. Але роз’яснення, що означають собою “принципові вирішення”, немає. Немає роз’яснення, як співвідносяться між собою “основні завдання планування і забудови територій” (ст. 2) і “принципові вирішення”. Відсутні уточнення про взаємовідношення понять “територія” і “територіальна громада”. Але найбільшу тривогу викликає те, що Закон України “Про планування і забудову територій” суперечить Земельному кодексу. Якщо 172
Закон закладає основи демократичного управління у сфері регулювання земельних і містобудівних відносин (на рівні держави — основи і засади, на рівні місцевого самоврядування — конкретизація і створення правового механізму їх реалізації), то Земельний кодекс конкретні функції зараховує до виняткової компетенції виконавчих органів влади та її спеціально уповноваженого органу з питань земельних ресурсів. Низка статей Земельного кодексу суперечить статтям Закону України “Про планування і забудову територій”, що унеможливлює реалізацію навіть “принципових рішень”, закладених в містобудівних проектах. Отже, очевидно, що на сьогодні не може бути знята з порядку денного проблема узгодження чинних законів і нормативно-законодавчих актів України. Без цього не можна на належному рівні розгорнути містобудівні роботи, а також провести серйозну освітянську роботу у напрямі формування позитивного ставлення населення до них. Звичайно, здійснення необхідних містобудівних робіт вимагає належного фінансового забезпечення. Стаття 4 Закону України “Про планування і забудову територій” передбачає, що фінансування робіт з планування територій на загальнодержавному рівні, розроблення експериментальної містобудівної документації для населених пунктів та інших територій України, розроблення нормативних документів з питань планування і забудови територій, проведення найважливіших науково-дослідних робіт здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України. Очевидно, що виконання Генеральних планів міст врегульовується цим положенням. На жаль, як показує практика, кошти на розроблення Генерального плану відсутні. Це призводить не тільки до призупинення містобудівних робіт, але й до втрати кваліфікованих кадрів у містобудівництві, які згодом буде не так просто відтворити. І в той же час смішно говорити про відсутність коштів за існуючих відрахувань у державний бюджет. Так, з міста Львова в державний бюджет надходить у чотири рази більше коштів, ніж залишається у місцевому бюджеті, а вартість проекту Генерального плану для цього становить лише кілька мільйонів гривень за існуючих розцінок на такі роботи. Для порівняння зазначимо, що на містобудівні проектні роботи у м. Кракові (Польша) щорічно витрачається 1 млн дол. США. Якщо б в Україні перерозподіл був дещо більший на користь місцевого бюджету, то місто могло б мати за рахунок власних бюджетних 173
коштів не тільки пристойну містобудівельну документацію, але й фінансові резерви для повноцінного відтворення міського господарства. У 1998 р. у Львові залишилося 31,3 % від усіх податків і зборів, які збираються на території міста, у 1999 р. — 18,8 %, у 2000 р. — близько 19 %. При цьому Львів є донором майже усіх районів області: майже 70 % усіх податків, що збираються в межах Львівщини, збираються в обласному центрі. У такій ситуації заклики до кращого господарювання залишаються голослівними гаслами, які не мають під собою реального підґрунтя. Після прийняття Бюджетного кодексу ситуація суттєво змінилася, проте великі нарікання викликає податкова політика, яка сьогодні робить місцеву владу не зацікавленою в розвитку промислового потенціалу. Зазначимо, що в останні три роки особливо багато зроблено для підвищення ефективності вирішення проблем регіонального розвитку, становлення місцевого самоврядування та вдосконалення відносин “центр — регіони”, яка залежить насамперед від правового та інституційного поля для розроблення та реалізації державної регіональної політики, чіткого розподілу функцій та координації діяльності державних органів управління різного рівня у сфері територіального розвитку. Регіональні проблеми місцевого самоврядування розглядалися в цілому ряді праць [1, 27, 52, 116, 161, 249, 260, 431 та ін.]. Як зазначає О. Невелєв, сучасна система управління регіональним розвитком містить об’єктивно обумовлені, запрограмовані в самій її організації протиріччя як між органами місцевого самоврядування, так і між ними і державними виконавчими органами на місцях. Причина — чинним законодавством не визначені їх правові взаємовідносини. Взаємовідносини між органами місцевого самоврядування як по горизонталі, так і по вертикалі будуються виключно на основі особистих стосунків між їхніми керівниками. Відповідно, автор робить висновок, що на сьогодні конче необхідно впорядкувати систему органів регіонального управління в державі на основі чіткого розподілу повноважень [394]. З метою запровадження на центральному та регіональному рівнях стратегічного програмування регіонального розвитку підготовлено проект Концепції Державної стратегії регіонального розвитку на 2003–2011 рр., що визначає стратегічні завдання, пріоритети державної регіональної політики на перспективу, шляхи їх реалізації. 174
Для створення умов комплексного розвитку малих міст України розроблений та поданий до Верховної Ради України проект Закону України “Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст України” (подано Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України реєстр. № 1044 від 21.05.2002 р.), який передбачає створення умов для забезпечення комплексного розвитку малих міст, покращення інвестиційного клімату, поліпшення стану міського господарства, а також умов життєдіяльності населення [515]. З метою визначення пріоритетів та концептуального вирішення планування і використання території держави розроблено та прийнято Закон України “Про Генеральну схему планування території України” [188] та постанову Кабінету Міністрів України від 29.09.2002 р. № 1291 “Про забезпечення реалізації Закону України “Про Генеральну схему планування території України” [473]. Для забезпечення розвитку інфраструктури регіональних і міжрегіональних аграрних ринків розроблено проект Концепції комплексної програми розвитку аграрного ринку. Прийнято Закон України “Про кооперацію” [179] та підготовлено ряд інших законопроектів. З метою врегулювання земельних відносин прийнято Закон України “Про землеустрій” [200] та “Про Генеральну схему планування території України”[188]. Для забезпечення збільшення власних доходів місцевих бюджетів розроблено проекти законів України “Про оцінку земель” (Кабінетом Міністрів України поданий на розгляд Верховної Ради України; реєстр. № 2609 від 02.01.2003 р.); “Про ринок земель” (Кабінетом Міністрів України подано на розгляд Верховної Ради України; реєстр. № 2600 від 30.12.2002 р.); “Про розмежування земель державної і комунальної власності” (Кабінетом Міністрів України подано на розгляд Верховної Ради України; реєстр. № 2098 від 30.08.2002 р.); “Про внесення змін до Закону України “Про оренду землі” (Кабінетом Міністрів України подано на розгляд Верховної Ради України; реєстр. № 2606 від 30.12.2002 р.). З метою підтримки та активізації транскордонного співробітництва Урядом у 2002 р. затверджена Програма розвитку єврорегіонів, реалізація якої дозволить вивести транскордонне співробітництво на якісно новий рівень, сприятиме інтеграції України до Європейського союзу та розв’язанню нагальних соціально-економічних, екологічних, транспортно-комунікаційних, інших проблем розвитку прикордонних регіонів держави [149]. 175
Підготовлений проект Закону України “Про розвиток транскордонного співробітництва в Україні” передбачає розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у транскордонному співробітництві та врегулювання питань фінансової підтримки розвитку транскордонного співробітництва. Інформація, яка прозвучала на парламентських слуханнях 16 квітня 2003 р. і викладене засвідчують, що перспективний розвиток локальних територіальних утворень України залежить в наш час від подальшого удосконалення чинного законодавства, від активізації життєдіяльності населення і підняття його освітнього рівня, що зрештою дозволить створити міцні економічні основи місцевого самоврядування. Тільки розв’язання цих завдань дозволить вести серйозну розмову про побудову в перспективі громадянського суспільства в Україні. Наголосимо: побудова громадянського суспільства можлива лише при забезпеченні всебічного розвитку особистості, забезпеченні і охороні прав та свобод людини, що значною мірою залежить від удосконалення законодавства про місцеве самоврядування. Пошуки шляхів вирішення цих питань є найважливішим напрямом державного будівництва в Україні, адже місцеве самоврядування, як політичний інститут, виникає та діє в результаті реалізації конституційного права громадян на участь в управлінні місцевими справами з метою забезпечення своїх інтересів. Безумовно, в основі діяльності органів місцевого самоврядування повинна лежати забезпеченість захисту, охорони та реалізації прав громадян. Органи місцевого самоврядування ні в якому разі не повинні порушувати права людини. За виникнення таких випадків кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових чи службових осіб (ст. 5 Конституції України). Захист, охорона та реалізація прав громадян в умовах місцевого самоврядування мають базуватися як на правових нормах місцевого самоврядування, які закріплюють права громадян, та особливих формах їх впровадження в життя, визначених органами, наділеними відповідною компетенцією, так і на окремих повноваженнях органів місцевого самоврядування, зокрема, на праві створювати муніципальну міліцію тощо. Крім того, саме органи місцевого самоврядування повинні відігравати належну роль у запровадженні юридичного механізму забезпечення прав людини, а саме: у реалізації громадянами права на соціальний захист і 176
працю (ст. 34 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”); освіту, охорону здоров’я, культуру, фізкультуру і спорт (ст. 32); реалізації права на житло (ст. 30); забезпеченні законності та правопорядку (ст. 38), а також у вирішенні таких місцевих проблем, як утримання шляхів, транспорту, водо- та газопостачання, що в цілому повинно забезпечити громадянам належні умови існування. Наголосимо, що однією з найважливіших проблем управління, у тому числі й проблем місцевого самоврядування, є рівень кваліфікації кадрів. Кваліфікація в широкому розумінні — це якісна оцінка чого-небудь. Під кваліфікацією кадрів, як правило, розуміють ступінь і вид професійних знань працівника, його практичний досвід, інтелектуальні здібності, фізичні і моральні якості, мотиваційні установки, які використовуються ним для виконання будь-якої роботи. Складність у підборі висококваліфікованих кадрів для сфери управління полягає, на нашу думку, насамперед у труднощах встановлення фактичної кваліфікації працівника, яка може суттєво відрізнятися від юридичної, тобто визнаної державою кваліфікації, підкріпленої наявністю відповідних документів (дипломів, сертифікатів тощо). Навіть якщо фактична кваліфікація кадрів є вищою від юридичної, вона може використовуватися працівником лише частково у зв’язку з низькою оплатою праці, незадовільними умовами праці й іншими факторами. Отже, крім високої кваліфікації, працівники місцевого самоврядування повинні мати високу національну самосвідомість і бажання власною працею принести користь своїм співвітчизникам — землякам, членам територіальної громади, населенню регіону, держави. Іншими дослідниками, зокрема Н. Нижник, С. Мосовим і М. Задорожною у доробку “Формування портрета якостей керівника в системі державного управління” називаються інші необхідні якості для працівника сфери управління [425]. У той же час Л. Уманський підкреслює обов’язковість таких якостей, як психологічна вибірковість, психологічний такт, вимогливість, практичний розум, громадська енергійність, критичність, схильність до організаторської діяльності, ініціативність, самостійність, загальний рівень розвитку, спостережливість, наполегливість, дієздатність, активність [623]. На думку А. Ковальова, основними для керівника є практичний склад розуму, вольові якості, наполегливість, вимогливість, цілеспрямованість, оптимізм, гнучкість, самоволодіння, спроможність швидко оцінювати людей [250]. А. Свенціцький ставить на перше місце компетентність, відповідальність, комунікативність, вольові якості [550]. 177
Незважаючи на наявність глибоких досліджень проблем фаховості управлінського персоналу, тривалий час в Україні були відсутні чіткі критерії відбору кадрів для обіймання певної посади. Якщо у Великобританії та Франції при прийомі на роботу віддавали перевагу широким знанням і універсальності претендента на робоче місце, у Сполучених Штатах Америки — вузькій спеціалізації і глибоким знанням в конкретній сфері, то в Україні дуже часто вирішальними ставали меркантильні фактори — протекція, порука, приналежність до певної соціальної групи тощо. Ці недоліки у відборі кадрів стали чи не найбільшими недоліками у правовому регулюванні службових відносин, які виникають у сфері управління. Їх наслідком став негативний вплив на комплексність і ефективність функціонування органів управління. Аналіз практики показав, що названі недоліки гальмують використання на належному рівні існуючих правових норм. Зазначене підтверджує загострення необхідності в незалежній Україні розроблення вимог до відбору кадрів для системи управління. Для того щоб процес підбору кадрів був ефективним, потрібно нормативно визначити якості, якими зобов’язаний володіти як керівник, так і спеціаліст органу управління. Крім того, повинен бути узаконений сам процес відбору кадрів. Розроблення вимог до відбору кадрів для системи управління була інтенсифікована в незалежній Україні спочатку в наукових дослідженнях (А. Гошко, П. Корнієнко, О. Молодцов, Н. Нижник, С. Мосов, В. Петришин, Н. Янюк та ін.), опісля у програмно-нормативних документах, а саме: у “Програмі кадрового забезпечення державної служби” і “Програмі роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій”, затверджених Указом Президента України від 10.11.1995 р. № 1035/95, в основних положеннях Концепції адміністративної реформи України [275]. У цих документах були окреслені не тільки напрями розвитку державної служби, але й шляхи формування корпусу професійних державних службовців, тобто управлінських працівників. При цьому акцентувалась увага на необхідності вироблення основних критеріїв політичної культури державного службовця. Нині готуються нові законодавчо-нормативні документи, серед яких законопроект “Про забезпечення додержання вимог щодо несумісності службової діяльності посадових осіб місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади” (Законопроект подано на розгляд Верховної Ради України; реєстр. № 0904); проект Указу Президента України “Про схвалення Програ178
ми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування” (Законопроект подано на розгляд Кабінету Міністрів України) та ін. В умовах реформ вимоги до високої професійної кваліфікації та моральної стійкості працівників органів управління різних ієрархічних рівнів різко зросли. Так, дуже серйозно стоїть питання про значення освіти для працівників місцевого самоврядування. Зокрема, фахівці вважають, що саме освіта може вирішити дуже важливу проблему, пов’язану з різним рівнем поінформованості людей та допомогти порозумітися з тими, хто інакше розуміє ситуацію. Надзвичайно актуальним стало питання управлінської культури. Нині немає однозначного погляду на управлінську культуру. На нашу думку, управлінська культура — це форми соціальної поведінки працівника сфери управління, зумовлені не тільки рівнем його виховання та освіти, але й рівнем соціально-економічного та моральнокультурного розвитку суспільства, в якому цей працівник діє. Відома українська вчена Н. Нижник розглядає управлінську культуру суспільства як системну рису, властиву соціальним верствам, як таку, що відображає основні явища, відносини та процес їх удосконалення. Об’єктом відображення управлінської культури суспільства вона вважає управлінську діяльність, управлінські відносини, що сприймаються крізь призму загальнолюдських цінностей, інтересів певних соціальних груп, цілей особистостей та колективів. Ми поділяємо думку Н. Нижник про те, що управлінська культура містить мистецтво керівництва і мистецтво виконання, а в процесі свого реального функціонування визначає мистецтво управління. Зазначимо, що від рівня політичної і управлінської культури працівників сфери управління в державі залежать особливості зловживання ними службовим становищем. Звичайно, такі зловживання зумовлюються насамперед соціально-економіко-політичним і культурно-моральним станом суспільства. При цьому не можна зовсім відкидати почуття власної гідності працівника сфери управління, його моральні якості та риси характеру. Особливості вирішення кадрових питань в органах місцевого самоврядування визначає Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Зокрема, він встановлює порядок обіймання певних посад в органах місцевого самоврядування: вибори населенням міського голови, вибори сесією секретаря ради та заступників міського голови, одноособове призначення визначених категорій працівників 179
сільським, селищним, міським головою, головою районної, обласної ради. Постановою Верховної Ради України “Про введення в дію Закону України “Про державну службу” його було поширено на працівників органів місцевого та регіонального самоврядування. Згідно з п. 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” на посадових осіб місцевого самоврядування поширювалась дія Закону України “Про державну службу”. Вони прирівнювалися до відповідних категорій посад державних службовців. Важливим кроком по нормативно-правовому регулюванню служби в органах місцевого самоврядування стало прийняття Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 07.06.2001 р. № 2493-ІІІ [189]. Цим правовим актом було врегульовано правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначено загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування. Відтепер законодавець розрізняє поняття “державна служба” та “служба в органах місцевого самоврядування”. Служба в органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом [189]. На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою в обсягах, достатніх для виконання службових обов’язків. Відповідно до положень Закону “Про службу в органах місцевого самоврядування” посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційнорозпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Законодавець розрізняє три види посад в органах місцевого самоврядування: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної 180
у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Служба голови здійснюється на таких основних принципах: служіння територіальній громаді; поєднання місцевих і державних інтересів; верховенства права, демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; гласності; пріоритету прав та свобод людини і громадянина; рівних можливостей доступу громадян до зайняття посади міського голови з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків; дотримання прав місцевого самоврядування; правової і соціальної захищеності; захисту інтересів відповідної територіальної громади; фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету; самостійності кадрової політики в територіальній громаді. Відповідно до Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” встановлюється сім категорій посад. При прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування присвоюються ранги у межах відповідної категорії посад (див. дод. 3). Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Законом України “Про службу в органах місцевого самоврядування” та іншими законами України, а також у разі: відмови посадової особи місцевого самоврядування від складання присяги (ст. 11); порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (ст. 5); неподання відомостей або подання посадовою особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів у встановлений термін (ст. 13); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі чи недотримання вимог, пов’язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування; досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (ст. 18) [189]. Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, працюючи над розв’язанням політико-правових проблем місцевого самоврядування, запропонував розробити принципово нову Концепцію законодавчого забезпечення місцевого самоврядування, яка враховувала 181
б субординацію в системі нормативно-правового регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування: конституційного, законодавчо-установчого (статусного), законодавчо-нормативного, локального (статутного). Концепція повинна передбачити процес адаптації правової системи України в царині місцевого самоврядування до європейських стандартів. Зазначена Концепція має стати складовою Національної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, розробленням якої займається Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу (МКР). Концепція повинна передбачити також вирішення проблеми неузгодженості галузевих законів та інших нормативно-правових актів з базовим законом про місцеве самоврядування. Це абсолютно слушно, оскільки вже сьогодні фахівці налічують понад три тисячі нормативних актів, в яких згадується термін “місцеве самоврядування”, та 700 законів, пов’язаних із цією сферою. Прийняття Муніципального кодексу України нині є передчасним, оскільки ще неможливо прийняти повноцінний правовий документ. Попередньо варто розробити та схвалити пакет передусім фінансово-економічних законів. Доцільніше спрямувати зусилля на систематизацію законодавства та видання зводу законів, які пов’язані з регулюванням відносин у сфері місцевого самоврядування. Концепція законодавчого забезпечення місцевого самоврядування і розроблена відповідно до неї Програма мають стати складовою діяльності Національного законотворчого центру, який утворено Указом Президента України “Про Національний законотворчий центр” 19 липня 2001 року № 533/2001. Метою його діяльності є прискорення формування системи національного законодавства, вдосконалення порядку вироблення і реалізації державної правової політики та організації підготовки проектів законів на основі використання сучасних наукових розробок, повнішого врахування вимог законодавства Європейського союзу, міжнародних конвенцій та інших міжнародно-правових актів, стороною яких є Україна, кращого світового досвіду, а також поліпшення координації законотворчої діяльності в Україні. Отже, незважаючи на те, що нові законодавчі акти, прийняті у 2000–2003 рр. суттєво поліпшать ситуацію у сфері управлінської роботи, залишаться проблеми, над розв’язанням яких треба ще багато працювати. Найголовніша з них — це швидке і надійне впровадження цих актів у практику управління кадрами. Для розв’язання таких проблем потрібно залучити всі прогресивні сили в Україні. 182
Отже, як бачимо, на прикладі проаналізованих окремих питань політико-правові проблеми місцевого самоврядування є багатогранними і глибокими. Їх розв’язання здійснюється у процесі непростого становлення правової системи України, розвиток і вдосконалення якої має здійснюватись крізь призму інтересів та цінностей людини в умовах справжньої демократії.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Аналіз політико-правових проблем» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
