Політико-правові фактори формування організаційнофункціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування
Формування держави, законодавство, згідно з яким вона функціонує і розвивається, місце держави в системі світових політичних відношень, особливості політичних процесів в її межах, внутрішній політико-адміністративний устрій та інші системи політичної сфери розглядають, як правило, у якості політичних факторів розвитку будь-якого суспільного явища. Ми розглядатимемо їх як політичні фактори формування органів місцевого самоврядування, принципів і методів їх діяльності. Таким чином, становлення політичної системи України, яке супроводжується складними трансформаційними процесами, виступає чи не найпотужнішим політичним фактором формування органів місцевого самоврядування, принципів та методів їх діяльності. Становлення політичної системи держави супроводжується процесом створення її нормативно-правової бази. Указаний фактор може розглядатися як сприятливий чи позитивний, якщо законодавець забезпечить свободу дій місцевих самоврядних органів. Межі цієї свободи визначаються компетенцією місцевого самоврядування та можливістю її реалізації на підставі норм чинного законодавства. Отже, проаналізувати ступінь свободи, яку мають органи місцевого самоврядування — значить з’ясувати силу дії вказаного фактора і, крім того, відповісти на питання, якими можливостями вони володіють для здійснення власних ініціатив у будь-якій сфері, що входить до їхньої компетенції і не належить до компетенції органів державної влади, а також показати, чи можуть самоврядні органи пристосовувати здійснення делегованих їм державою повноважень до місцевих умов для досягнення оптимальних результатів, реалізовуючи правові акти центральної влади. Інакше кажучи, йдеться про втілення в життя одного з основних принципів місцевого самоврядування — поєднання місцевих і державних інтересів. 127
Очевидно, найважливіші проблеми місцевого самоврядування вимагають для їх вирішення проведення місцевих референдумів, що є виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад [198, ст. 26]. Для виконання поточної роботи, реалізації функцій місцевого самоврядування сільська, селищна, міська ради утворюють свій виконавчий орган, який є складовою місцевого самоврядування. Рада визначає чисельність, затверджує персональний склад, вносить зміни до складу виконкому та розпускає його. Сільський, селищний, міський голова, який є одночасно головою виконкому, впливає на визначення персонального складу виконавчого комітету, оскільки за пропозицією голови персональний склад затверджує рада [198, ст. 51]. Виключно за пропозицією сільського, селищного, міського голови рада обирає на посаду та звільняє з посади секретаря ради, затверджує структуру виконавчих органів ради, загальну чисельність апарату ради та її виконавчих органів, витрати на їхнє утримання [198, п. 4, 5 ст. 26]; за поданням голови утворює інші виконавчі органи ради [198, п. 6 ст. 26]. Виключною компетенцією рад є організація роботи ради, її виконкому і виконавчого апарату та здійснення контролю за їх роботою, затвердження регламенту, схвалення плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання [198, п. 1, 7 ст. 26]. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій, крім регламенту, визначаються Положенням про постійні комісії, що затверджує рада [198, п. 15 ст. 47]. Положення про відділи, управління й інші виконавчі органи рада затверджує на сесії [198, п. 4 ст. 54]. Реалізуючи контрольні повноваження, рада на пленарних засіданнях заслуховує звіти голови, постійних комісій, запити депутатів, приймає рішення стосовно запитів [198, п. 9, 11, 12, 13 ст. 26]. Дуже важливим політичним фактором формування органів місцевого самоврядування, принципів і методів їх діяльності є внутрішній політико-адміністративний устрій, від особливостей якого залежить величина тої чи іншої територіальної громади, а отже й величина і структура її органів. У дод. 1, 2 наводяться деякі кількісні параметри системи адміністративно-територіального устрою України. Зазначимо, що сучасний адміністративно-територіальний устрій України створює певні незручності з точки зору організації місцевого самоврядування: області України відрізняються між собою кількістю адміністративних районів, адміністративні райони — 128
кількістю поселень тощо. Ось чому кількість сільських рад характеризується такими контрастами в розрізі областей. Із загальної кількості 10222 сільських рад в Україні найбільше їх зосереджено на території Вінницької області — 662, найменше — в АР Крим — 243. Суттєво коливається і чисельність жителів сільських поселень. Так, за середньої чисельності жителів сільського поселення 568 осіб в цілому по Україні найменше поселення у Сумській області (327 осіб), а найбільше — у Чернівецькій області (1358 осіб). Глибший аналіз адміністративно-територіального устрою України дозволяє запропонувати кілька варіантів його зміни, в тому числі враховуючи і підходи Європейської комісії [711]. Отже, відповідно до адміністративно-територіального устрою України твориться система органів місцевого самоврядування, а також система органів виконавчої і судової влади в країні. Зазначимо, що законодавство України є не тільки потужним фактором формування і визначення компетенції виконавчого комітету загалом, тобто як колективного органу, але й чинником створення виконавчих органів, яке здійснюється радою за поданням міського голови. Законодавчий орган не дав повного та вичерпного переліку назв виконавчих органів, які може утворювати рада, і вчинив мудро, оскільки тим самим створив можливість пошуку оптимальної організації управління населеним пунктом. Пункт 1 ст. 11 чинного Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” [198] стверджує, що виконавчими органами рад є їх виконкоми, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Оскільки законодавець не обмежує повноважень ради у цьому плані, то тими іншими органами можуть бути департаменти, адміністрації, комітети, головні управління, бюро, комісії тощо. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” встановлює, що відділи, управління та інші створювані радами органи, як і виконавчий комітет, є органами самих рад. Ради затверджують положення про них. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила. Разом з тим законодавець підпорядковує відділи, управління, інші виконавчі органи виконавчому комітету ради, а також сільському, селищному, міському голові (п. 2 ст. 54). Щоправда, Закон не дає прямої відповіді на питання, який зміст вкладається в поняття “підзвітність, підконтрольність” відділів, управлінь раді та “підпорядкованість” їх виконкому, голові. Як ми вважаємо, таку відповідь потрібно шукати в положеннях п. 3 ст. 10 та ст. 52 цього Закону [198]. 129
Керуючись принципом розподілу повноважень, рада може самостійно прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та головою в межах повноважень, наданих законом виконавчим органам рад. Тобто “обсяг підлеглості” виконавчих структур місцевого самоврядування встановлює рада, чого не передбачалося Законом України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” [190]. Будова органів місцевого самоврядування є ще одним політичним фактором формування органів місцевого самоврядування, принципів та методів їх діяльності. Це добре видно на прикладі діяльності органів самоврядування Львівської та Рівненської міських рад, у структурі яких були департаменти, що посідали провідне місце серед виконавчих органів. Між ними розподілялася вся гама здійснюваної виконкомом політики за винятком тих напрямів, реалізація яких стосується повноважень органів із спеціальним статусом. Департаменти були єдиноначальними органами, на які покладалося виконання таких функцій: аналітично-консультативна допомога директору департаменту у виробленні та здійсненні ним політики щодо відповідного сектора управління; розподільча; забезпечення надання управлінських послуг населенню. Щодо останніх, проводилася політика децентралізації, в тому числі шляхом делегування окремих з них госпрозрахунковим підрозділам, підпорядкованим відповідному департаменту. Департаменти мали підпорядковані їм підрозділи (в тому числі територіальні), які входили до структури департаменту, та відповідні підприємства, установи, організації. У місті Львові правовий статус департаментів визначався “Типовим положенням про виконавчий орган ради — департамент”, затвердженим міською радою відповідно до Конституції України та Закону України № 280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21. 05. 1997 р. Зазначу, що у Львові департаменти у 2002 р. були ліквідовані. Проте восьмирічний термін їх, без сумніву, успішного функціонування дає підстави стверджувати, що органи з таким функціональним призначенням, які використовують специфічні організаційно-правові методи у своїй діяльності, мають перспективу подальшого застосування. На завершення відзначимо, що у зв’язку з бажанням України стати повноправним членом європейської спільноти і, відповідно до цього з входженням нашої держави до різних європейських 130
структур, міста мають проводити активну, спрямовану назовні держави, політику. Таким чином, оцінка сучасних політичних факторів формування органів місцевого самоврядування, принципів і методів їх діяльності засвідчує, що політичні фактори в незалежній Україні є сприятливими для розвитку місцевого самоврядування. При цьому з розвитком конституційно-правового поля держави зростає стимулююча роль політичних факторів по відношенню до розвитку місцевого самоврядування, покращання діяльності його органів. З іншого боку, місцеве самоврядування виступає не менш потужним фактором розвитку політичної сфери України. Усе це вселяє надію як на зміцнення Української держави, так і на поліпшення життєдіяльності її населення в найближчій перспективі.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Політико-правові фактори формування організаційнофункціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
