Сутність і класифікація факторів формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування
Дослідження теоретичних основ функціонування будь-яких об’єктів чи явищ буде неповним без аналізу факторів (чинників) їх виникнення і розвитку. У нашому випадку потрібно виявити фактори формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування, дослідити їх суть та визначити ту роль, яку вони відіграють у розвитку місцевого самоврядування в Україні в цілому. Під фактором (лат. factor — той, що робить, створює) розуміють рушійну силу, причину будь-якого процесу чи явища або істотну обставину в будь-якому процесі чи явищі [566, c. 530]. Виступаючи як напрям та вид діяльності, функція виступає похідним явищем від першопричини — фактора. Концепція факторів є фундаментальною в багатьох галузевих науках. Започаткована А. Вебером і фон Тюненом у межах науки розміщення продуктивних сил, вона стала відігравати провідну роль в усіх суспільних науках. Особливої уваги заслуговує наука про місцеве самоврядування, предметом дослідження якої є окремі аспекти управління. Визначаючи статус місцевих рад, законодавець у відповідних конституційно-правових актах по-різному закріплював положення про їх функції. Певним досягненням з точки зору законодавчої техніки стало прийняття Закону УРСР від 7. 12. 1990 р., де у ст. 20 встановлювався перелік певних функцій. Особливістю цієї статті стало те, що у ній встановлювався вичерпний перелік функцій і передбачалося існування інших (не окреслених законами України) функцій, якими могли наділятися ради виключно на основі угод з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування [190]. 92
Можна зробити висновок, що якраз розвиток законодавства та рівень правового регулювання відповідних суспільних відносин спричинили велику правничу дискусію з проблем функцій місцевих рад. Результати тих дебатів, опубліковані на сторінках наукових видань, вказали на існування різних, часто протилежних, точок зору на розуміння поняття функцій, критеріїв їх класифікацій, об’єму функцій тощо. Спільним для багатьох авторів стало саме розуміння безпосереднього впливу функцій держави на загальний об’єм функцій місцевих рад [9, с. 27; 38, с. 9–10; 231, с 8; 574, с. 118,123]. Зміна політико-правової природи місцевих рад не могла не вплинути на формування нового об’єму функцій — основних напрямів діяльності, які розкривають політико-правову природу і соціальне призначення рад. Варто зауважити, що в науковій літературі не раз порушувалось питання про поняття функції місцевих рад. Та попри різні погляди на поняття функцій, їх об’єм тощо, державознавці були єдині у визначенні безпосереднього впливу функцій на формування політико-правової природи представницьких органів, а отже і на їх організаційну будову. Досить довго у науковій юридичній літературі тривала дискусія з приводу визначення поняття та системи функцій, обов’язок виконання яких покладався на місцеві ради. До цієї дискусії залучилось широке коло науковців: М. Геновскі та Д. Дімітров [111, c. 69]; М. Селівон [554, с. 11], О. Батанов [45, c. 21. ], В. Кравченко, М. Пітцик, І. Салій [292, с. 48] та ін. Цікавим є бачення М. Селівона структури органу влади та його підрозділів як інструмента, за допомогою якого забезпечується виконання притаманних йому функцій. Спираючись на точку зору М. Селівона при дослідженні функції ради, ми можемо виділити ряд проблем і аспектів, серед яких: дослідження суті, змісту, структури і об’єму поняття “функція ради”; класифікація функцій ради та її органів за певними ознаками; співвідношення функцій ради з функціями держави та функціями рад різних рівнів; співвідношення функцій ради з її компетенцією; дослідження характеру і змісту кожної функції зокрема; проблема співвідношення функцій ради з функціями управління [554, с. 11]. Найповніше в сучасній літературі фактори місцевого самоврядування проаналізовані у праці В. Пархоменка “Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-х років” [446, c. 224–232]. Він поділяє всі фактори “на дві групи — зовнішні відносно самого місцевого самоврядування і внутрішні” [446, с. 224]. 93
Зовнішніми чинниками, на його думку, є насамперед держава в особі вищих органів державної влади (Президент України, Координаційна рада з питань місцевого самоврядування при Президентові України, Академія державного управління при Президентові України, Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, який відає питаннями місцевого самоврядування у парламенті України, Голова Верховної Ради України, зарубіжні та міжнародні організації, що мають на меті сприяння розвитку демократії тощо). Внутрішніми чинниками розвитку місцевого самоврядування в Україні він вважає активні дії самих органів та посадових осіб місцевого самоврядування, спрямовані на розвиток цього інституту. Автор наголошує, що такими діями були, зокрема, акти створення різних об’єднань місцевого самоврядування з метою підтримки реформування місцевого управління і спільного захисту інтересів місцевого самоврядування. Усі фактори ним поділяються на позитивні і негативні. Так, діяльність глави держави розглядається як позитивний фактор, бо Президент України Л. Кравчук створив Фонд сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування. Його наступник Президент України Л. Кучма підтримує подальше функціонування Фонду та сприяє Асоціації міст України у здійсненні її статутних завдань тощо. У цьому аналізі факторів місцевого самоврядування можна зауважити багато недоліків. По-перше, будь-який згаданий фактор, незалежно від того, до якої групи він належить, може бути зовнішнім чи внутрішнім. Для прикладу, територіальна громада чи органи, які вона формує, можуть, посилаючись на діяльність Президента України як гаранта Конституції України, а отже місцевого самоврядування як невід’ємного інституту конституційного ладу в Україні, брати за основу його виступи та звернення з актуальних питань державного розвитку при виробленні соціально-економічної політики громади. У такому разі діяльність глави держави буде розглядатися у якості внутрішнього чинника. По-друге, роль особи залежить від рівня її інтелекту, культури та ділових якостей, а не від посади, яку вона обіймає. Можна вказати й ще на ряд недоліків запропонованого поділу факторів, але й наведених досить, для того щоб шукати більш виправдані підходи до їх вивчення. По-третє, варто було б ознайомитися з підходами до вивчення факторів, їх класифікації в інших галузях науки з метою запозичення найраціональнішого. 94
Наприклад, автор концепції факторів, яка використовується в економічних і економіко-географічних науках, Е. Алаєв стверджує, що “кожному процесу відповідає певна сила, сукупність сил, необхідних для його здійснення; зазвичай ці сили називають факторами. Фактори, ланцюжок причинно-наслідкових зв’язків, умов, що регулюють кількісні і якісні характеристики процесу, складають в сукупності механізм процесу” [12, с. 92–93]. Поділивши усі фактори на фактори розвитку і фактори розміщення, він зазначає, що той самий ресурс, який стосовно об’єкта виступав як фактор розміщення, співвіднесений до території, може розглядатися як фактор регіонального розвитку (чи фактор розвитку); інакше кажучи, це такий внутрішній ресурс таксона, який впливає на розвиток (чи вимагає зміни) компонентної структури даної території [12, с. 243]. Характеристика факторів розміщення відповідно базується на таких трьох важливих вихідних позиціях: • фактор розміщення уявляється як відносини між об’єктом розміщення і його локалізацією, тобто місцем розміщення, при цьому ці відносини є необхідні та детерміновані; • при ігноруванні чи відсутності явищ, які співвідносяться, досліджуваний об’єкт або взагалі не може функціонувати в даному місці, або його функціонування викличе серйозні диспропорції; • для одного і того ж об’єкта ці відносини змінюються хронологічно, від однієї можливої локації до іншої. Врахування, реалізація вказаних відносин здійснюються відповідно до поставленої мети і на основі адекватних меті критеріїв. Таким чином, фактори розміщення можна визначити як сукупність нерівнозначних ресурсів, при використанні яких проявляються відносини між певним об’єктом розміщення і територією, що в результаті визначає оптимальну (раціональну) з точки зору вибраних критеріїв і поставленої мети локалізацію об’єкта. При цьому він наголошує, що такого об’єкта, вибір локації якого залежить тільки від одного фактора, не існує. Будь-яке обґрунтування розміщення об’єкта, побудоване на одному факторі, є помилкою [12, с. 242–243]. Автор запроваджує ще два поняття, які кількісно ув’язують об’єкт і територію з ресурсом, що розглядається в якості фактора розміщення чи регіонального розвитку. Це поняття “локаційний показник” і “критичний локаційний показник”. Під локаційним показником він 95
розуміє техніко-економічний показник, що подає кількісно визначене відношення об’єкта розміщення до даного виду ресурсів, який підлягає врахуванню при виборі локації. Критичний локаційний показник — це той із локаційних показників об’єкта розміщення, який є визначальним при локалізації об’єкта [12, с. 244]. На перший погляд, наведені визначення факторів розвитку і розміщення мають слабке відношення до особливостей виникнення, становлення і розвитку функцій місцевого самоврядування. Але глибший аналіз свідчить про інше. Безумовно, при аналізі факторів місцевого самоврядування як системної суспільної реальності доцільно розглядати фактори розвитку і фактори розміщення: йдеться про динамічні зміни цієї суспільної реальності в часі та особливості розвитку залежно від розташування в просторі. Якщо зважити на те, що базовою підсистемою місцевого самоврядування є територіальна громада, функціонування якої детермінується факторами розвитку і факторами розміщення, то очевидною є необхідність вивчення саме цих факторів за аналізу місцевого самоврядування. При цьому одні й ті самі фактори можуть бути факторами розвитку і факторами розміщення. На нашу думку, серед цих факторів найважливішими є: географічний, суспільно-політичний, історичний та соціокультурний. Фактор географічного розміщення визначає залежність між тим, де і в якій державі виникло та розвивається місцеве самоврядування і його набутими характерними ознаками. Принагідно зауважимо, що суттєвий вплив має географічне розміщення громади навіть в межах окремої держави. Регіональна приналежність вносить відповідні корективи у форми й методи діяльності територіальних громад та їх самоврядних органів (насамперед при здійсненні власної компетенції) та визначає особливість налагодження як внутрішніх (громада — орган місцевого самоврядування) так і зовнішніх (громада, орган місцевого самоврядування — орган державної влади) взаємовідносин. Суспільно-політичний фактор обумовлює залежність місцевого самоврядування від суспільно-політичної ситуації в державі чи регіоні. Завдяки цьому фактору місцеве самоврядування може існувати, а може і не існувати. Так, у колишньому СРСР управління базувалося на командно-адміністративному керівництві, яке виключало найменшу можливість запровадження місцевого самоврядування. В управлінні застосовувалась монополістична багаторівнева і централі96
зована лінійно-функціональна структура. Сам процес управління здійснювався на основі нав’язаної суспільству жорсткої форми суспільної організації із застосуванням адміністративних методів управління і складних ієрархічних зв’язків. Найважливішим принципом управління було безумовне підпорядкування нижчих рівнів управління вищим; нейтралізація горизонтальних форм зв’язку; орієнтація на владу, наказ, контроль, а не на мотивацію. Таке адміністративно-командне управління породило низьку організаційну культуру на всіх щаблях управління, пасивність у самоорганізації мас, їх усунення від громадського життя, жорсткі вертикальні зв’язки та недооцінку підприємницького стилю керівництва. Отже, за такої суспільно-політичної ситуації існування місцевого самоврядування було неможливе. Історичний — рівень розвитку місцевого самоврядування у тій чи іншій державі, безумовно, залежить від особливостей його історичного розвитку у кожному конкретному випадку. Наприклад, Україна, яка одержала у спадщину централізовану систему управління, мусить перебудувати всі ланки управління з метою створення умов для відновлення місцевого самоврядування. При цьому командно-адміністративні методи управління, застосування централізованого планово-розподільчого механізму відтворення і споживання валового внутрішнього продукту повинні бути заміненими в найкоротший час демократичною моделлю розвитку суспільства. Результат (функціонування реального місцевого самоврядування) залежатиме також і від того, як накладатимуться на згадані процеси сучасні історичні особливості. До організаційних факторів потрібно насамперед зарахувати роль і місце органів самоорганізації населення у життєдіяльності територіальних громад. Так, у сучасній Україні отримане у спадок надмірно централізоване державне управління фактично обмежило виконавчі органи місцевого самоврядування у здійсненні активних процесів демонополізації виробництва, у зміні форм власності, у розширенні кооперативних зв’язків між містом і селом, у вирішенні місцевих економічних проблем, зокрема у становленні підприємництва та малого бізнесу, в соціальному саморозвитку територій. Реальне місцеве самоврядування вимагає такої організації управління в державі, яка б чітко визначила межі державного та місцевого регулювання ринкової економіки. В умовах формування ринкових відносин потрібно розробити дієві структури і механізми територі97
альних систем управління і місцевого самоврядування, які забезпечували б збалансованість інтересів суб’єктів регіону та відповідне регулювання процесів економічного і соціального розвитку. Йдеться про такі функції, як контроль галузевих та міжгалузевих монополій, трансформації форм власності, розв’язання перспективних завдань розвитку регіону, охорона та раціональне використання природних ресурсів, трудового потенціалу тощо. Фактор природноресурсового потенціалу є базовим для збалансованого соціально-економічного розвитку території. Кожна територія вирізняється своїм виробничим та природно-ресурсним потенціалом (земельні, водні, мінерально-сировинні, біологічні та інші ресурси, населення та трудові ресурси), транспортно-економічними, виробничими та технологічними зв’язками, галузевими господарствами, підприємствами. Саме тому кожен орган, що втілює спільні інтереси громад регіону, кожна територіальна громада повинні мати можливість розробити власну стратегію розвитку як території, так і галузей господарства, зосереджених на цій території: промисловості, транспорту, АПК тощо. Такий підхід сприятиме розвитку реального та ефективного місцевого самоврядування. Цей фактор ставить перед наукою завдання розробки оптимальних систем територіального управління та організації комплексного виробництва, які б дозволяли бачити перспективу розвитку матеріально-фінансової бази територіальних громад у регіоні. Соціально-економічний фактор обумовлює появу в діяльності органів місцевого самоврядування нових функцій, зокрема управління комунальним майном, управління вільними економічними зонами, управління підтримкою малого бізнесу і підприємництва, стимулювання конкуренції, регулювання відтворювальних процесів на території (лісонасадження, рекультивація земель), моніторингу рівня життя населення тощо. Соціокультурні фактори — вироблені і визнані суспільством, громадою цінності, соціальні норми, ритуали, шаблони поведінки, спонукають поводитися певним чином, приймати відповідні управлінські рішення і їх реалізовувати. Звичайно, до перелічених факторів можна додати низку інших. Наприклад, фактор територіальної зміни місця розселення громад. Сказане насамперед торкається росту міст, який вимагає для них нових територій. У цьому випадку виникає низка проблем, які стосуються органів управління як конкретного міста, так і сусідніх територіальних громад, на чиї території претендує це місто. 98
Подальший територіальний розвиток міст потребує створення відповідних агенцій міського і приміського розвитку територій, організації інформаційно-консультаційних центрів розвитку малого та середнього бізнесу, сприяння реалізації муніципальних інвестиційних програм тощо. Викладена модель оцінки факторів місцевого самоврядування безумовно заслуговує на увагу. Але нам видається доцільним паралельний аналіз факторів місцевого самоврядування за наступною класифікацією: Генетичні фактори — історичний розвиток людства свідчить, що навіть при повному знищенні місцевого самоврядування на конкретній території за якийсь період воно знову відроджується у тій чи іншій формі. Таким чином, можемо зробити висновок, що місцеве самоврядування є такою формою самоорганізації населення, яка є, по суті, атрибутом існування і функціонування населення як складної, живої, суспільно-політичної та соціально-економічної системи. Але місцеве самоврядування виникає на певному етапі розвитку цієї складної, живої, суспільно-політичної та соціально-економічної системи. Отже, дуже важливо дослідити ці етапи і умови, які сприяють їх появі. Еволюційні фактори — місцеве самоврядування, як і будь-яка інша система, еволюціонує. Вона проходить через такі циклічні стадії розвитку, як виникнення, становлення, розвиток, деградація, загибель (відродження у новій якості). Ці стадії можуть бути довготривалими (сотні років), наприклад, як у розвинених демократичних державах світу, або короткотривалими, як у незалежній Україні (стадії виникнення і становлення спресовані у невеликий відтинок часу, коротший за десятиріччя). Інтеграційні фактори — будівництво систем місцевого самоврядування на територіях багатьох держав за подібною схемою на фоні інтеграційних суспільно-політичних та соціально-економічних процесів стало можливим на певному етапі розвитку цивілізації. Розроблення та прийняття Європейської хартії місцевого самоврядування є яскравим тому прикладом [170]. Прогностичні фактори — сучасний рівень розвитку місцевого самоврядування, суспільно-політичний та соціально-економічний розвиток території дають можливість розробити прогнози перспективного розвитку місцевого самоврядування. 99
Можливі й інші підходи до аналізу та оцінки факторів виникнення, становлення, особливостей функціонування і розвитку місцевого самоврядування. Але нашим завданням є вивчення особливостей формування і застосування принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування. Отже, розглянемо фактори, які тією чи іншою мірою торкаються діяльності органів місцевого самоврядування. Тобто виділимо і розглянемо фактори формування органів місцевого самоврядування та фактори формування принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування. Попередня оцінка всіх факторів дала можливість звести їх у такі групи: історичні, політичні, соціально-економічні, соціокультурні й інші фактори (рис. 2. 1). Фактори формування органу місцевого самоврядування
Органи місцевого самоврядування
Фактори формування принціпів і методів діяльності органу місцевого самоврядування
Історичні фактори
Політичні фактори
Соціальноекономічні фактори
Соціокультурні фактори
Інші фактори
Рис. 2.1. Фактори формування органу місцевого самоврядування, принципів і методів його діяльності
Як видно, фактори формування принципів і методів діяльності органу місцевого самоврядування залежать від факторів формування органу місцевого самоврядування. Очевидно, має бути і певний зворотний зв’язок. 100
Зазначимо, що детальне вивчення відображених на рис. 2.1 усіх груп факторів дасть змогу не тільки усвідомити природу функціонування органу місцевого самоврядування, але й розробити низку заходів, спрямованих на поліпшення його діяльності.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Сутність і класифікація факторів формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
