Дослідження організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування
У наш час сформувалася низка підходів до дослідження місцевого самоврядування загалом, а в його складі до організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування. 56
Різноманітність підходів до вивчення управління зумовлена “двоїстим” характером цього явища. З одного боку, управління — це наука, оскільки ґрунтується на законах суспільного розвитку, а з іншого — мистецтво, яке Демокрит характеризував як найвище з мистецтв, рекомендуючи докладно вивчати мистецтво управління і допускати до керівництва лише тих, хто знає справу, має відповідні знання, якості. В. Малиновський розвиває цю думку: “Теорія управління орієнтована в основному на відображення раціонального боку реальних систем управління, їх загальних закономірностей і моделей. Мистецтво управління в кожному конкретному випадку наповнює ці раціональні знання життям, практикою, що можна пояснити чисельністю певних ситуацій та існуванням у них неформальних елементів, які важко піддаються виявленню й опису. Але узагальнення матеріалу, який відображає мистецтво управління, приводить до формування принципів, рекомендацій, які є частиною системи знань про управління” [376, с. 42–43]. Нині більшість дослідників розуміють мистецтво управління як керівництво, координування й контроль, які здійснюються над багатьма людьми для досягнення певної мети. У цілому підходи до дослідження місцевого самоврядування можна поділити на дослідження проблем самоврядування в рамках зарубіжного досвіду, зокрема вивчення проблем формування нових методів і дотримання найважливіших принципів працівниками органів самоврядування і, відповідно, — у межах вітчизняного досвіду. Досвід місцевого самоврядування в розвинених демократичних суспільствах не може не викликати інтересу у представників органів місцевого самоврядування, науковців та політиків України. Селективне застосування цього досвіду в Україні сприятиме формуванню реального народовладдя. Узагальнюючи вивчення позитивного досвіду місцевого самоврядування у державах з усталеними самоврядними традиціями, можна виділити два основні напрями. Перший вивчає методи і принципи діяльності органів місцевого самоврядування з точки зору його місця і ролі в політико-правовому та соціально-економічному розвитку окремої держави. Другий напрям — вивчення методів і принципів діяльності органів місцевого самоврядування в межах інституту місцевого самоврядуван57
ня у зарубіжних державах має на меті виявлення найбільш раціональних форм та методів роботи, оптимальних адміністративних структур та засобів нормативного регулювання, запровадження яких в Україні сприятиме розвитку демократії та добробуту населення. Перший напрям спонукав нас до наступних висновків. По-перше, у різних державах спостерігається власна генеза місцевого самоврядування (місцеве самоврядування виникало і впроваджувалося порізному), котра детермінувала особливості принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування. Так, якщо в Англії із самого початку ідея самоврядування пронизувала зверху донизу весь політичний і соціальний устрій, то в Німеччині, навпаки, принцип самоврядування виник не як внутрішня організація правильно розподіленого панування одного класу над іншим, а як протиставлення зовнішньої сили організованої буржуазії внутрішній силі державно-бюрократичного начала [88, с. 241–242]. По-друге, на різних історичних етапах спостерігаються різні способи впровадження цього політико-правового інституту. Так, наприклад, у Південній Франції міське населення домоглося, в основному без кровопролиття, незалежності вже в ІХ–ХІІ ст. Графи Тулузи, Марселя, Монпельє та інших міст Південної Франції, не тільки міські сеньйори, але й правителі цілих областей, були зацікавлені у процвітанні міст, роздавали їм муніципальні вільності, не перешкоджали відносній самостійності. Багато міст Північної та Середньої Італії — Венеція, Генуя, Сієна, Флоренція, Болонья та ін. — в той самий час стали містами-державами. У Німеччині міське самоврядування найінтенсивніше почало розвиватися у ХІІ–ХІІІ ст. у так званих імперських містах. Формально вони підпорядковувалися імператорам, фактично ж були незалежними міськими республіками (Любер, Нюрнберг, Франкфурт-на-Майні та ін.), управлялися міськими радами, мали право самостійно оголошувати війну, укладати мир і союзи, чеканити монету тощо. По-третє, залежно від історичної епохи спостерігаються організаційні особливості місцевого самоврядування. Наприклад, у середньовіччі багато міст Північної Франції (Ам’єн, Сен-Кантен, Нуайон, Бове та ін.) і Фландрії (Гент, Брюгге, Іпр, Ліль та ін.) у результаті тривалої, часто збройної, боротьби зі своїми сеньйорами набували права самоврядних міст-комун. Такий статус забезпечував їм право виборів ради, голови ради — мера та інших посадових осіб. Ці міста мали власний суд, свої фінанси, самі встановлювали податки. Міста58
комуни звільнялися від виконання сеньйоральних повинностей, виплачуючи замість них щорічну, порівняно невисоку грошову ренту, а в разі війни споряджали для сеньйора невеликий військовий загін. Міста-комуни нерідко самі виступали як колективний сеньйор стосовно селян, котрі проживали на прилеглій до міста території. Таким чином, одержуючи перемогу, міста не тільки формували власне самоврядування — комуну, але й здебільшого самі ставали сеньйорами, набували імунітет (звільнення від королівського суду) та певну форму політичної самостійності. По-четверте, спостерігаються особливості впровадження та розвитку місцевого самоврядування у державах з сильною центральною владою. Результати досліджень показали, що немало міст не могли домогтися самоврядування. Це було майже загальним правилом для міст на королівській землі в державах з відносно сильною центральною владою. Міста у Європі користувалися низкою привілеїв і вільностей, у тому числі правом виборів самоврядних органів. Проте ці установи зазвичай діяли під контролем представників короля або іншого сеньйора. Так було у Франції, де багато міст (Париж, Орлеан, Бурж та ін.) набули права вибирати старшин і міську раду, але суд здійснював уповноважений сеньйора, на землі якого розташоване місто, як, наприклад, Париж і Орлеан, де сеньйором був сам король. В Англії, де королівська влада після норманського завоювання була сильна, містам не вдалося домогтися значних привілеїв. Більшість англійських міст (Лондон, Лінкольн, Оксфорд, Кембридж, Глостер та ін.) домагалися встановлення відкупної системи податків і отримували від короля дозвіл на щорічну сплату певного фіксованого податку (firma bu gi). Обмежені муніципальні свободи характерні для Скандинавських держав, багатьох міст Німеччини, Угорщини, і їх зовсім не було у Візантії. По-п’яте, набір і характер повноважень, вільностей та привілеїв у тій чи іншій системі місцевого самоврядування у різні часові періоди був різний. Так, права і вільності, які набували жителі європейського середньовічного міста, багато в чому були схожими з імунітетними привілеями. Самі ж міста складали замкнуті корпорації і понад усе ставили власні інтереси. Таким чином, особливості політико-правової організації тогочасного міста були суттєвою перешкодою на шляху формування сильної централізованої державної влади. Відповідно там, де ця влада була дійсно сильною, вона прагнула не допускати розвиток міського самоврядування. 59
Цікавими є особливості організацій місцевого самоврядування у Новому Світі, насамперед в США та Канаді. Понад 200 років тому в Конституцію цієї держави було записано, що США гарантують кожному штатові республіканську форму правління (розд. IV, ст. 4). У середині 60-х років у США набула поширення “теорія держави загального благоденства” [270]. На її ґрунті з’явилася “муніципальна концепція”, яка органи місцевого самоврядування розглядала як інструменти соціального сервісу. Ця концепція в подальшому еволюціонувала у бік доктрини “соціальної держави”, в якій самоврядуванню відводиться чільне місце. Специфіка місцевого самоврядування в Канаді полягає в тому, що муніципальний уряд — уряд великих, малих міст, містечок, селищ — створюється муніципальною владою і має такі повноваження, якими його наділяє місцевий законодавець (у кожній провінції діє законодавча асамблея, представники якої обираються по округах відповідно до кількості населення). Мера (голову міської чи сільської ради) обирають згідно з нормами провінційного законодавства [60, с. 150]. Слід зазначити, що місцевому самоврядуванню, яке розуміється не тільки як форма децентралізації влади, але насамперед і як форма свободи окремої людини і суспільства в цілому, приділяється величезна увага в європейських державах. Так, у Франції місцеві територіальні громади мають великі можливості щодо вирішення своїх життєвих проблем на основі Закону “Про права і обов’язки комун, департаментів, регіонів”. Держава контролює органи місцевого самоврядування лише у площині виконання законів та фінансової діяльності. Поряд з посадовими особами (префектами), яких призначають “зверху”, населення регіону обирає свої представницькі органи, які формують уже власний виконавчий апарат. У містах, селищах і селах управління значною мірою визначається статутом територіальної громади. У Данії та в Іспанії є міста, які прирівняні до вищої ланки адміністративно-територіального поділу та мають власне самоврядування. В кожному такому місті створюється місцевий представницький орган з виконавчим апаратом. Вартують вивчення економічні засади місцевого самоврядування європейських держав. Так у Бельгії, Данії, Німеччині, Італії, Норвегії від 70 до 90 % усіх доходів місцевих бюджетів забезпечується у формі податку на прибуток підприємницьких структур і дохід фізичних осіб. Решту коштів місцевих бюджетів у цих державах становлять податки на майно і непрямі податки на товари та послуги. 60
У цілому практика держав з розвиненою економікою переконує в тому, що централізація управління державою та її економікою є безперспективною, оскільки гальмує творчу ініціативу як населення, так і керівного апарату. Без раціональної децентралізації функцій неможливо здійснювати ефективне управління економічними та соціальними процесами в умовах ринкової економіки. По-шосте, слід відзначити, що в окремих державах Європи організаційна та функціональна структура органів місцевого самоврядування зазнала суттєвого реформування у зв’язку з їх участю у Європейському союзі. Ці реформи розвивались у чотирьох напрямах: здійснювалась оптимізація кількості адміністративних одиниць; вдосконалювалась організація діяльності самоврядних органів; впроваджувались нові фінансові реформи; здійснювались функціональні та процедурні реформи. Як наслідок, у деяких державах кількість органів місцевого самоврядування скоротилася, тоді як в інших зросла. Крім того, підвищилась керівна роль мерів міст і їх відповідальність за стан обслуговування населення, а також розширилась участь громадськості у прийнятті рішень, у плануванні заходів. Вивчення особливостей місцевого самоврядування у постсоціалістичних державах показало, що там місцеве самоврядування мало подібні до українських проблеми становлення і розвитку у 90-х роках. Так, у Росії лише з 1995 р. почав діяти Закон “Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації”, який не зміг одразу ж розв’язати всі проблеми місцевого самоврядування у цій державі. Цей Закон, на думку багатьох дослідників місцевого самоврядування Росії (зокрема, Ф. Бородкіна, О. Саранської та ін.) не відрегулював законодавчо механізм взаємовідносин між федеральною та регіональною владою [75, с. 99]. Значний інтерес у дослідників викликають особливості місцевого самоврядування у такій державі, як Польща. Саме у цій державі за дуже короткий термін здійснено великий поступ на шляху до побудови демократичного суспільства. Проведена реформа адміністративно-територіального поділу Польщі (основна адміністративна одиниця є громада, у сільській місцевості — гміна) дала можливість сформувати міцні підвалини місцевого самоврядування. Щодо органів управління, то громадами керують ради, які обирає місцеве населення; виконавчим органом ради є Колегія, що складається з Президента міста, заступника Президента міста і не більше п’ятьох інших членів, обраних радою. Органи місцевої влади беруть участь у функціонуванні воєводств. 61
Як бачимо, у різних постсоціалістичних державах є суттєві відмінності як у відносинах між центральною і місцевою владою, так і в організації місцевого самоврядування та функціонуванні виконавчих органів. У другому підході, тобто підході до вивчення зарубіжного досвіду формування принципів і застосування методів органами місцевого самоврядування з точки зору політичного, соціально-економічного розвитку та можливості їх застосування в Україні з метою просування до демократичного суспільства, нами окреслено чотири головних напрями таких досліджень. Споглядально-пізнавальний. Був панівним до початку 90-х років. Українські вчені до проголошення Україною незалежності, особливо під час панування адміністративної системи, у період побудови так званого соціалізму, не завжди навіть мали змогу познайомитися з особливостями функціонування органів місцевого самоврядування інших держав, не те що детально вивчити їх. Експертно-оціночний. Сформувався в Україні водночас з відновленням в її межах місцевого самоврядування. Науковці і фахівці з місцевого самоврядування намагалися оцінити перші його кроки порівняно із зарубіжними зразками. Головним було виявлення проблем у місцевому самоврядуванні зарубіжних держав з метою уникнення аналогічних помилок в Україні. Дуже часто такі оцінки здійснювалися за участю зарубіжних експертів, фахівців з місцевого самоврядування. Так, з квітня 1994 р. у Києві розпочала роботу Програма сприяння парламентові України (ПСПУ), пріоритетним напрямом якої був аналіз проблем становлення місцевого самоврядування в Україні та розроблення заходів по їх розв’язанню, у тому числі і за допомогою використання найкращих зразків зарубіжного досвіду. У звіті ПРПУ “Розбудова місцевих рад в Україні” наводяться дані про проекти в царині місцевого самоврядування, реалізовані в різних державах світу, які, на думку українських і американських експертів, можна було б адаптовано використати в нашій державі. Серед цих проектів “Впровадження муніципальної програми економічного розвитку” з метою розроблення стратегії і тактики стабільного економічного розвитку міста (на прикладі міста Паневежис, Литва), “Програма місцевого економічного розвитку” з метою створення громадського партнерства для місцевого розвитку (на прикладі округу Сомоги в Желіцькому регіоні, Угорщина), “Створення Комісій зі стратегічного планування” з метою досягнення згоди при плануванні 62
економічного розвитку (у містах Усті-над-Лабем, Прелоц, Копрвініце, Карвіна, Рознов-над-Радхостем і Велке Межіріці в Чеській Республіці) та ін. [7, с. 113–122]. З 1998 р. у Києві діє Центр відомої міжнародної неурядової організації — Інститут Схід–Захід, який започаткував в Україні низку проектів, надзвичайно важливих для подальшого становлення місцевого самоврядування. Найбільш вагомими з них є: “Розвиток територіальних громад і регіонів в Україні”, “Стан і перспективи розвитку відносин України з Європейським союзом”, “Розвиток регіональної співпраці в Новій Європі”. Розробники проекту “Розвиток територіальних громад і регіонів в Україні” сподіваються, що результати його реалізації зацікавлять як науковців, так і політиків та представників органів виконавчої влади, місцевого самоврядування: адже з’являться “точки зростання”, які допоможуть вивести державу з кризи [371, с. 42]. Варто наголосити, що при розробленні цього проекту творчо використаний досвід децентралізації влади, самоорганізації населення, нагромаджений у державах Східної і Центральної Європи, в США та Канаді. Експериментальний. Виник в результаті впровадження моделей самоврядування інших держав в Україні. Він базується, як правило, на результатах досліджень споглядально-пізнавального та експертнооціночного напрямів. Так, в національній пресі, на офіційних зібраннях голів великих і середніх міст, науково-практичних конференціях і семінарах з питань децентралізації влади та утвердження в Україні повноцінного місцевого самоврядування особливо широко обговорювався шведський досвід муніципального самоврядування, зокрема досвід діяльності Шведської асоціації місцевих влад (SALA). Саме SALA допомогла проведенню у Києві низки міжнародних науковопрактичних конференцій і семінарів, взяла участь у підготовці важливих законопроектів, пов’язаних зі становленням у нашій державі реального місцевого самоврядування, а також сприяла впровадженню експериментального українсько-шведського проекту розвитку місцевого самоврядування у місті Ірпені (Київська обл.). Інтеграційний. Орієнтований на співпрацю України з іншими європейськими державами в рамках Європейської хартії місцевого самоврядування та “Всесвітньої декларації про місцеве самоврядування” . Він започаткований у липні 1997 р., коли Європейська хартія місцевого самоврядування була ратифікована Верховною Радою України. Ідея Європейської хартії місцевого самоврядування виникла в результаті ус63
відомлення більшістю європейських держав необхідності розширення місцевого самоврядування. Ця ідея тривалий час обговорювалася і розроблялася у Раді Європи. У 1985 р. Європейська хартія місцевого самоврядування була схвалена Комітетом міністрів Ради Європи як міжнародний договір, який відіграв велику роль у розвитку місцевого самоврядування практично в усіх державах світу. 3 вересня 1988 р. вона набула чинності. Європейська хартія місцевого самоврядування зобов’язує держави-учасниці, які її підписали, будувати свої системи місцевого самоврядування з обов’язковим врахуванням наступних принципів: • принцип місцевого самоврядування має бути введений у писаний закон і, де це можливо, в основний конституційний закон [170, cт. 2]; • місцева влада в межах, установлених внутрішньодержавним правом, має бути наділеною правом регулювати і порядкувати значні обсяги громадських справ під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Це повноваження має здійснюватися виборними зібраннями [170, cт. 3]; • громадські функції повинні здійснювати ті органи місцевої влади, які є найближчими до громадян. Функції з надання послуг мають розподілятися між рівнями влади, виходячи з вимог ефективності та ощадливості [170, cт. 4]; • будь-які зміни у кордонах на місцевому рівні мають проводитися на основі консультацій з місцевою владою, бажано після референдуму за участю місцевих виборців [170, cт. 5]; • місцева влада має бути здатною пристосувати свої внутрішні адміністративні структури до місцевих потреб і забезпечувати ефективність управління [170, cт. 6]; • адміністративне втручання та регламентування вищими рівнями урядування справ місцевої влади має обмежуватися тими випадками, коли місцева влада порушує конституційне чи внутрішньодержавне законодавство [170, cт. 7]; • місцева влада має бути наділена правом формувати власні податкові надходження для фінансування місцевих програм. У випадку коли надання послуг вимагає центральний уряд, то або він має забезпечити належне фінансування, або місцевій владі потрібно дати право оподатковування з метою фінансування виконуваних послуг [170, cт. 8]. Дотримання зазначених принципів сприяє інтеграції політикоправових і соціально-економічних просторів європейських держав у 64
єдиний європейський політико-правовий і соціально-економічний простір, який стане гарантом та інструментом гомогенізації європейського співтовариства. Обидва підходи до вивчення зарубіжного досвіду місцевого самоврядування з усією палітрою напрямів досліджень є особливо цінними на сучасному етапі розвитку українського суспільства, тобто в період побудови демократичної держави. Хочеться вірити, що результати цих досліджень будуть впроваджені в реальне життя і що наслідки впроваджень будуть ефективними. Дуже важливим є і набутий за період незалежності української держави вітчизняний досвід дослідження проблем місцевого самоврядування, в тому числі вивчення проблем формування нових методів та дотримання найважливіших принципів працівниками органів самоврядування. Цей досвід засвідчує, що побудова такого розвиненого місцевого самоврядування в Україні, яке існує в демократичних суспільствах, вимагає реалізації низки заходів: перетворення діючих у країні партій та громадських організацій на сильні елементи суспільства, створення незалежних судів і преси, здійснення жорсткого контролю за діяльністю працівників органів управління, в тому числі органів місцевого самоврядування, забезпечення прозорості фінансових потоків, формування сприятливого інвестиційного клімату та привабливого бізнес-середовища. Оскільки ці заходи залишаються нездійсненними, то й більшість принципів діяльності органів місцевого самоврядування є поки що незастосовними (досить тільки відзначити, що до сьогодні не забезпечена відносна фінансова автономія територіальних громад). Неможливо також застосувати і низку відпрацьованих в інших країнах методів діяльності органів місцевого самоврядування. Це пояснюється тим, що становлення реального місцевого самоврядування в Україні збіглося з процесами державного будівництва, реформуванням політичної та економічної систем, започаткуванням нового суспільного розвитку загалом і соціально-економічного поступу зокрема. Складність застосування тих чи інших методів діяльності органами місцевого самоврядування, неможливість реалізації ними окремих принципів пояснюється недостачею спільних цінностей у громадян, що належать до різних соціальних груп населення, до різних регіонів. Тривале будівництво зовсім іншого за природою суспільства зумовило відсутність у сучасних працівників органів місцевого самоврядування досвіду у розв’язанні таких проблем, як пошук фінансування, пошук шляхів ефективної експлуатації існуючих комунальних об’єктів. Ко65
лишня радянська система, яка вимагала від управлінських працівників беззаперечного виконання вказівок, надісланих з центру, приглушила в них такі необхідні в наш час риси, як ініціативність, творчість тощо. Гасилася також енергія самоорганізації населення, що в наш час суттєво гальмує розвиток самоврядування як суспільної реальності. На жаль, цьому не сприяє і пасивність українців у громадському житті, і частина української еліти, яка гальмує впровадження низки принципів місцевого самоврядування та застосування ефективних методів, які сприятимуть його становленню. Використані підходи до вивчення принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування засвідчують, що якість і рівень застосування останніх мають бути підвищені до такої міри, яка б забезпечила реальність місцевого самоврядування України. Реалізація такого завдання вимагає: поширення знань про громадянське суспільство та організації, що його представляють; популяризації організацій громадянського суспільства серед молоді, висвітлення позитивних сторін їх діяльності; залучення широких верств молоді до участі в роботі організацій громадянського суспільства через волонтерство, участь в акціях, семінарах тощо; підвищення рівня фінансової життєздатності територіальних громад; розроблення дієвих механізмів співпраці організацій громадянського суспільства і державних органів. Пошук нових підходів до вивчення місцевого самоврядування допоможе не тільки по-новому оцінити використовувані в Україні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування, але й розробити та впровадити систему заходів, спрямованих на розширення їх палітри й підвищення рівня застосування. А це зрештою сприятиме поліпшенню середовища і умов життєдіяльності кожного жителя тої чи іншої територіальної громади України.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Дослідження організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
