Сутність методів діяльності органів місцевого самоврядування
Ще одним конкретним об’єктом дослідження є методи діяльності органів місцевого самоврядування. З’ясування їх суті неможливе без розуміння змісту поняття “метод” в якнайширшому розумінні слова. Отже, метод (від гр. methodos) — 1) спосіб пізнання, дослідження явищ природи і суспільного життя; 2) прийом чи спосіб дії [566, с. 315]. Це також і шлях чи спосіб досягнення певних результатів у пізнанні та практиці. Таким чином, методи діяльності органів місцевого самоврядування — це, по-перше, прийоми, способи дій у процесі управління, а по-друге — це способи пізнання змін у суспільному житті громадян в результаті реалізації управління. Очевидно, що перша і друга група вказаних методів діяльності будь-якого органу управління, в тому числі і самоврядного, визначається методом науки управління загалом і науки місцевого самоврядування зокрема. Що ж розуміють під методом науки управління? Загальновідомо, що кожна наука має власний метод, під яким розуміють систему правил, прийомів і способів пізнання об’єкта її дослідження. Метод науки — “це спосіб, підхід, інструмент, яким користується певна наука для дослідження закономірностей, що становлять її предмет. Це набір різноманітних засобів, які використовуються у тій чи іншій науці і дають можливість всебічно пізнати її предмет. Тут під методом теоретичного дослідження розуміється сукупність прийомів досягнення поставленої наукою мети чи вирішення конкретного дослідницького завдання, а під методологією — вчення про використовувану в певній науці систему наукових понять, ідей і методів їх реалізації, що збагачують практичний досвід і відображують закони процесів, тобто процесів управління. Система наукових понять, доповнених методами теоретичних досліджень, тобто їх методологією, утворює теорію управління” [376, с. 39]. На нашу думку, метод науки управління — це спосіб пізнання суспільних територіальних систем певного ієрархічного рівня для виявлення їх реакцій на свідомі цілеспрямовані впливи з боку суб’єктів (органів) управління на людей з метою спрямування їх дій, отримання бажаних результатів. 46
Таке визначення методу науки управління визначає і методи діяльності органів місцевого самоврядування. Зазначимо, що методи діяльності органів місцевого самоврядування визначаються також і методом науки місцевого самоврядування, який є, на нашу думку, сукупністю способів і прийомів всебічного пізнання місцевого самоврядування як суспільної реальності. Він зумовлений конкретно-історичним рівнем пізнання і практики. Сказане свідчить, що структуру методу місцевого самоврядування, як і будь-якої іншої науки, можна представити у вигляді трьох блоків: • теоретичного — світоглядні положення, концепції і теоретичні принципи, які становлять зміст пізнання; • методичного — методичні прийоми, котрі відповідають специфіці предмета, що вивчається; • технічного — прийоми, які застосовуються для фіксації фактів, спрямування ходу дослідження, оформлення його результатів. У складі першого, тобто теоретичного блоку — загальні методи дослідження явищ і процесів у сфері управління та самоврядування. Ці методи використовуються науковцями, що досліджують сферу управління, місцевого самоврядування, в тому числі діяльність органів місцевого самоврядування, з одного боку, самими працівниками органів місцевого самоврядування з метою отримати надійний пласт знань про особливості застосування цих методів у найрізноманітніших ситуаціях — з другого, і громадянами для порівняння фактичних результатів діяльності працівників органів місцевого самоврядування з очікуваними, можливими — з третього. Застосування загальних методів неможливе без володіння принципами наукового мислення, найважливішими з яких є індукція (умовивід від фактів до деякої гіпотези), дедукція (ланцюжок умовиводів, ланки якого зв’язані логічною послідовністю), аналіз (розчленування об’єкта явища на елементи), синтез (поєднання, з’єднання різних елементів об’єкта, явища в єдине ціле), аналогія (відповідність, подібність об’єктів, явищ в будь-яких властивостях; умовивід про менш знаний об’єкт, явище по більш знаному, якщо вони входять в однорідну групу), експеримент (дослідне відтворення об’єкта пізнання, перевірка гіпотез), спостереження (ціленаправлене вивчення, сприйняття, зумовлене поставленою задачею; систе47
матичний збір даних по об’єкту, явищу), порівняння (співвідношення між двома об’єктами, явищами, яке дозволяє виявити загальне і особливе). У число загальних методів для дослідження сфери управління зараховують: соціологічний, системний, традиційний, комплексний, історичний, культурологічний, біхевіористичний, інституційний методи. При цьому: • соціологічний метод характерний тим, що управління розглядає насамперед як спільну діяльність людей. • системний метод розглядає організацію як цілісне явище, всі складові якої пов’язані цілями, функціями, принципами, методами, структурами, процесами, кадрами і матеріально-технічним забезпеченням. Ця єдність взаємодіє з іншими системами, реагує на стимули середовища і завдяки зворотному зв’язку дістає інформацію про вплив своїх реакцій, але її внутрішні зв’язки міцніші, ніж зв’язки з зовнішніми системами; • традиційний метод концентрує свою увагу на цілях адміністрації — сприяти ефективності (досягнення бажаних організаційних цілей) і продуктивності досягнення цілей (без зайвих затрат) та завданнях — раціоналізації та розроблення ефективного зв’язку між засобами і цілями; • комплексний метод передбачає залучення всієї сукупності методів відповідних наук у ході вивчення процесів здійснення самоврядування, використання у процесі вивчення комплексу різних галузей наукових знань; • історичний метод ґрунтується на тому, що і інститути управління, і управлінські знання постійно удосконалюються. Їх стан у кожний історичний період визначається конкретними історичними факторами, притаманними цим періодам. Ось чому для правильної оцінки стану та визначення напрямів розвитку науки управління потрібно знати історію та фактори, що впливають на її розвиток; • культурологічний метод встановлює залежність управлінської поведінки від рівня культурного середовища суспільства; • біхевіористичний метод сформований під впливом психології і розглядає організацію передусім як соціальну систему, в якій розвиваються стосунки, конфлікти й зв’язки, що їх керівник не завжди спроможний зрозуміти й проконтролювати. На відміну 48
від інших методів, біхевіористичний метод більше зосереджується на людях, їх взаємозв’язках і співпраці. Він наголошує на розвитку інтуїції та розуміння, які спираються на емпіричні дослідження, спонукаючи управлінців та науковців досліджувати нераціональні й раціональні, неформальні й формальні аспекти поведінки. Біхевіористичний метод ставить своїм завданням пояснити, чому люди поводяться саме так, а не інакше, і чому в результаті саме таким чином функціонують системи та протікають управлінські процеси. • інституційний метод зосереджується на управлінських структурах (державних, самоврядних) і формально-правових рисах політичної системи, нехтуючи зв’язками між важливими інституційними структурами і змістом державної політики [376, с. 39–41]. На нашу думку, до цієї групи загальних методів слід зарахувати і традиційні методи, які використовують в наукових дослідженнях з початком розвитку науки як такої. Найважливішими з них є літературний (відбір і аналіз літературних джерел, що тією чи іншою мірою стосуються об’єкта, явища вивчення), описовий (один з найдавніших, що застосовується при вивченні будь-яких об’єктів, у тому числі й місцевого самоврядування як суспільної реальності; при цьому широко використовується описова статистика у вигляді наборів числових даних, що характеризують ту чи іншу ситуацію), статистичні (зокрема, знаходження функціональних залежностей між значеннями факторних і результативних ознак) та інші методи. Другим блоком методів, що стосуються діяльності органів місцевого самоврядування, є методичний, який, як вже згадувалося, охоплює методичні прийоми, котрі відповідають специфіці предмета, що вивчається. Цей блок також розпадається на дві групи. Перша визначає діяльність органів самоврядування загалом. До її складу можна зарахувати, наприклад, метод правового регулювання, який характеризується колом суб’єктів, які держава визнає правоздатними і дієздатними; змістом та обсягом правового статусу суб’єктів певних відносин; порядком формування, встановлення юридичних прав і обов’язків суб’єктів; ступенем визначеності змісту юридичних прав і обов’язків; співвідношенням основних регулятивних засобів впливу на поведінку — повноважень (дозволів), обов’язків та заборон; по49
рядком (процедурою) здійснення юридичних прав та обов’язків; способами примусового забезпечення прав і обов’язків [234, с. 139]. Друга група детермінує діяльність працівників органів самоврядування в найрізноманітніших сферах. Відбір конкретних методів до цієї групи визначається питаннями, що охоплюються сферою компетенції органів місцевого самоврядування. Постановка таких питань та розв’язання їх вимагає володіння працівниками органів місцевого самоврядування групою конкретних методів (табл. 1.2). Таблиця 1.2 Конкретні методи діяльності органів місцевого самоврядування Питання, що в компетенції органів місцевого самоврядування 1 Місцеві фінанси Соціально-економічний розвиток населених пунктів Найголовніші конкретні методи 2 Метод фінансово-економічного аналізу та прогнозування Метод стратегічного планування та прогнозування, методи факторного аналізу, методи визначення конкурентоспроможних переваг розвитку населеного пункту, методи моделювання, конструктивні економічні обчислення Методи районного планування та містобудівництва, нормативні методи, методи просторового аналізу, методи моделювання, картографічні методи Методи економічної оцінки землі та природних ресурсів, методи визначення демографічної ємкості території, виходячи із запасів питної води та інших ресурсів, картографічні методи, конструктивні економічні обчислення Методи економічної оцінки об’єктів комунальної власності, методи фінансово-економічної оцінки функціонування об’єктів комунальної власності
Планування і забудова населених пунктів
Комунальне землекористування і використання місцевих природних ресурсів Управління об’єктами комунальної власності
50
Продовження табл. 1.2 1 Догляд за дорогами місцевого значення та їх будівництво 2 Методи визначення ефективності капітальних та експлуатаційних затрат об’єктів транспортної інфраструктури, нормативні методи Методи визначення ефективності капітальних та експлуатаційних затрат об’єктів інженерної інфраструктури, нормативні методи Методи визначення ефективності капітальних та експлуатаційних затрат житлових будівель, нормативні методи Методи оцінки забезпечення населення громадським транспортом, методи соціальної оцінки створення комфортного середовища життєдіяльності населення, нормативні методи Методи соціальної роботи з населенням, методи економічної оцінки землі
Каналізація, електро-, газо- й водопостачання, освітлення населених пунктів Житлове будівництво
Робота місцевого громадського транспорту, благоустрою парків і садів
Утримання кладовищ та надання ритуальних послуг
Робота дошкільних установ, закладів Методи оцінки ефективності функпочаткової і середньої освіти ціонування закладів освіти, нормативні методи визначення потреби в потужності закладів освіти, в кількості вихователів та вчителів Надання медичної допомоги комунальними закладами охорони здоров’я Методи оцінки ефективності функціонування закладів охорони здоров’я, нормативні методи визначення потреби в потужності закладів охорони здоров’я, в кількості медичного персоналу
51
Закінчення табл. 1.2 1 2
Робота комунальних закладів культу- Методи оцінки ефективності функри, фізкультури і спорту та туризму ціонування закладів культури, фізкультури і спорту та туризму, нормативні методи визначення потреби в потужності закладів культури, фізкультури і спорту та туризму, в кількості працівників в них Працевлаштування і організації громадських робіт Окремі питання охорони довкілля, громадського порядку, пожежної охорони та довкілля Методи економіки праці, методи соціально-економічного аналізу і прогнозу, ідеологічні методи Методи оцінки безпеки населення, методи попередження аварійних ситуацій
Як видно з переліку методів, поданих у табл. 1.2, вони розробляються на ґрунті інших наук, а саме: економіки, регіональної економіки, містобудівництва і планування, будівництва, архітектури тощо. Це, безумовно, висуває специфічні вимоги до знань, вмінь і навичок працівників органу місцевого самоврядування. З іншого боку, в межах місцевого самоврядування має відбуватися удосконалення цих методів. Так, застосування методів фінансово-економічного аналізу і прогнозу в традиційних аспектах може допомогти місцевому самоврядуванню чітко окреслити повноваження в бюджетній сфері, у сфері управління комунальним господарством і майном, у сфері контролю за діяльністю місцевих адміністрацій. Наприклад, внаслідок недосконалості методики планування дохідної частини місцевих бюджетів показники загального плану надходжень до них коливаються від 30 до 110 відсотків (дані секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань бюджету за перше півріччя 2003 р.). Без сумніву, процес реального врегулювання відносин на рівні місцевих бюджетів району також вимагає внесення змін до Формули розподілу трансферту вирівнювання між державним бюджетом і бюджетами міст обласного значення та районів, які б передбачали врахування у розрахунках цих трансфертів показників 52
щільності населення та кількості населених пунктів району тощо, коштів на стимулювання міст, селищ, сіл, що є основними наповнювачами бюджету району і мають за міжбюджетним регулюванням передавати кошти до районного бюджету. Отже, потрібно удосконалювати фінансово-економічні методи, методи здійснення регіональної політики з метою розв’язання зазначених проблем. Це стосується й інших методів. Третій блок методів діяльності органів місцевого самоврядування — технічний — є, як вже наголошувалося, сукупністю прийомів, що застосовуються для фіксації фактів, спрямування ходу дослідження дії, оформлення результатів. Він також складається з кількох груп методів, а саме: методи повсякденної організації праці органів місцевого самоврядування, методи взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями, методи впливу діяльності органів місцевого самоврядування на населення, методи залучення громадян до безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення та інші. Методи повсякденної організації праці органів місцевого самоврядування повинні бути легкими у користуванні і сучасними. Наприклад, діловодство має здійснюватися із застосуванням сучасних комп’ютерних технологій. Ця група методів охоплює, зокрема, і техніку спілкування, до якої зараховують як загальні, так і особливі, специфічні способи, прийоми, вміння нейтралізувати конфліктні ситуації. Вони можуть бути соціологічно-дослідними (використовуються, наприклад, при з’ясуванні потреб населення, різних соціальних груп), мовними (застосування термінології, властивої місцевому самоврядуванню, стилю викладу змісту документів, які готуються працівниками органу місцевого самоврядування), логічними (вживаються, наприклад, при тлумаченні нормативно-правових документів), організаційними (застосовуються при здійсненні процедурних аспектів діяльності органу самоврядування), технічними (використання сучасних технічних засобів, електронно-обчислювальної техніки в управлінській діяльності). Методи взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями мають служити узгодженню місцевих та регіональних інтересів. Методи впливу органів місцевого самоврядування на населення мають будуватися насамперед на засадах толерантності відносин між ор53
ганом місцевого самоврядування та громадою на базі інформативності та довіри, а також на врахуванні того, що органи і посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність перед територіальними громадами, юридичними і фізичними особами, яка полягає у наступному. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як двічі на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету та інших питань місцевого значення, звітують про свою діяльність. Територіальна громада в будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету. Якщо ж шкода заподіяна в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадової особи, відшкодування здійснюється за рахунок її власних коштів. Спори про поновлення порушених прав юридичних та фізичних осіб, що виникають у результаті неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку. Отже, методи впливу органів місцевого самоврядування на населення мають бути особливо продуманими, виваженими, підібраними з урахуванням чинного в державі законодавства. Методи залучення громадян до безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення — це сукупність прийомів, застосовуваних працівниками органу місцевого самоврядування з метою реалізації окреслених законом основних форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення (місцевого референдуму, загальних зборів громадян за місцем проживання, місцевих ініціатив та громадських слухань). Оскільки такі прийоми повинні враховувати природу зазначених форм, розкриємо їх детальніше. Місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, за54
раховане Конституцією та законами України до відання місцевого самоврядування. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов’язковими для виконання на відповідній території. Загальні збори громадян за місцем проживання можуть приймати рішення, які враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Через місцеві ініціативи члени територіальної громади ініціюють розгляд у раді будь-якого питання, яке належить до відання місцевого самоврядування. Місцева ініціатива, подана на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи. Рішення ради з питання місцевої ініціативи повинно бути обнародуване. Територіальна громада має право проводити громадські слухання, тобто зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування. Під час громадських слухань члени територіальної громади можуть порушувати питання та подавати пропозиції, що належать до відання місцевого самоврядування. Подані пропозиції підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Зазначимо, що багато методів, які використовує орган управління у процесі своєї діяльності, трансформуються під впливом застосування сучасних комп’ютерних технологій, які дозволяють обробляти величезні масиви даних в короткі терміни і з малими затратами часу. Завдяки цим технологіям можна широко застосовувати на цілком новій основі такі методи, як моделювання, картографічний та інші. Методи діяльності органів місцевого самоврядування, відповідно до здійснюваних повноважень, можна поділити на методи реалізації власних повноважень, методи реалізації делегованих повноважень. За критерієм дії на середовище розрізняють: внутрішні (спрямовані на соціально-територіальне утворення), зовнішні (спрямовані на зовнішнє до нього середовище (область, держава, Єврорегіони); за способом здійснення: договірні (реалізація спільних проектів, взаємне інформування про наміри), адміністративні, ринкові; за дією на об’єкт управління: прямої дії (спрямовані на окремі підприємства що, наприклад, забруднюють навколишнє середовище — штрафи, дозволи, заборони), непрямої (рішення спрямовані на формування зовнішнього середовища підприємства, формування економіко-правової бази підприємств). 55
Розрізняють також методи: системоутворюючі, обслуговуючі. А за дією на сектори — методи роботи з НДО (недержавними організаціями), з приватним, муніципальним, державним секторами. За мотивацією виокремлюють: обмежуючі методи (плата за проїзд по території, користування ринковим місцем, ліцензування, запровадження особливого режиму використання земель, контроль за використанням водних ресурсів тощо) та стимулюючі (протекціоністські). Окрім того, розрізняють методи роботи органів місцевого самоврядування, спрямовані на задоволення: вітальних потреб (фізіологічні та фізичної безпеки), соціальних (соціальна безпека, незалежність), духовних (ідеальних) (пізнання, саморозвиток). Різні органи місцевого самоврядування, покликані задовольняти різні групи потреб (наприклад, комунальні послуги, культура, охорона здоров’я та ін.), проводячи свою управлінську діяльність відповідно до сучасної парадигми суспільного управління. Отже, у цьому параграфі ми розглянули найрізноманітніші методи діяльності органів місцевого самоврядування. Здійснений їх аналіз, класифікація та оцінка дозволили зробити висновок про необхідність подальшого удосконалення методів, які отримали розвиток в рамках різних наук, в тому числі науки управління та науки місцевого самоврядування. Звичайно, необхідне розроблення і нових методів. Було б непогано, якщо б працівники органу управління мали інформацію про методи, які їм слід використовувати у своїй діяльності, у концентрованому вигляді. Це можна було б зробити у статуті територіальної громади. Розроблення статутів територіальних громад є новим кроком у формуванні повноважень сільських, селищних, міських рад. Впровадження нових методів управління на місцевому рівні та дотримання вироблених принципів вимагає нових досліджень, апробації практикою, запозичення досвіду розвинених демократичних суспільств. Без цього неможливі успіхи у місцевому самоврядуванні. Саме тому це завдання має бути вирішене у максимально короткі строки.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Сутність методів діяльності органів місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
