Місцеве самоврядування як об’єкт дослідження науки управління
Завданням цього розділу є дослідження інституту місцевого самоврядування з метою розроблення принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування для забезпечення через розвиток особи стійкого розвитку громади. Діяльність органів місцевого самоврядування пов’язана із законотворчими процесами в державі; вирішенням щоденних проблем громадян; територіальною організацією влади; здійсненням державної регіональної політики; питаннями національної безпеки держави; іншими проблемами. Відмічені аспекти зумовили вивчення місцевого самоврядування як конкретного об’єкта опанування наук управління, теорії держави і права, конституційного права, регіональної економіки тощо. У статті 140 Конституції України зазначається, що “місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України” [271]. Визнання місцевого самоврядування однією із засад конституційного ладу України передбачає встановлення демократичної системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого значення [488, с. 37]. І одразу ж виникають питання, на які чинні закони не дають відповіді: якщо місцеве самоврядування право, а не обов’язок, то чи може територіальна громада скористатися цим правом частково? Як тоді бути з власними функціями? Адже в такому разі єдиним органом, який може їх виконувати, є держадміністрація, що суперечить логіці. А якщо територіальна громада відмовилася повністю від свого права на самоврядування, то чи повинна вона влитися в іншу територіальну громаду? Якщо так, то при чому тут референдум? Зреш9
тою, якщо кілька територіальних громад об’єдналися, то межі нового утворення встановлюються автоматично, чи ж однаково потрібне рішення Верховної Ради: адже тільки вона може міняти адміністративно-територіальний устрій держави? Якщо ж територіальні громади об’єдналися, то чи можуть вони роз’єднатися? Як? А як трактувати територіальну громаду міста з районним поділом? Як об’єднану громаду? Адже в цьому випадку ми маємо дворівневе самоврядування. Якщо ж ми розглядатимемо райони і обласні ради, то тут запитань виникає не менше. Наприклад, якщо законодавець не передбачає субделегування, то як може обласна рада делегувати в обов’язковому порядку (що вже нонсенс, оскільки делегувати можна тільки добровільно) обласній адміністрації передані їй територіальними громадами повноваження? І не менш принципове питання: чи поширюється принцип повсюдності і здійснення влади на місцеве самоврядування чи тільки на державну владу? І якщо ні, то чому? У листопаді 1996 р. Україна підписала Європейську хартію самоврядування, яка зобов’язує держави, які її підписали, застосовувати основні норми, що гарантують правову, організаційну та матеріально-фінансову автономність місцевої влади [170, 196]. Як забезпечити рівні можливості для різних територіальних громад, якщо вже ми їх ввели в систему місцевого самоврядування на відміну від інших європейських країн? Чи правильно людину ховати за територіальною громадою? Усі ці питання, що складають не тільки теоретичний інтерес, заставляють знову й знову повертатись до вивчення матерії місцевого самоврядування. Природа місцевого самоврядування обумовлюється низкою факторів історичного, політико-правового, соціально-економічного, географічного, культурологічного тощо характеру. Багатоманітність цих факторів безпосереднього та опосередкованого впливу сприяє утвердженню думки про те, що місцеве самоврядування є одним з найбільш суперечливих політико-правових та соціально-економічних явищ. Як суспільна реальність місцеве самоврядування стало об’єктом вивчення ряду галузей знань, які останнім часом інтенсивно формуються у самостійні науки. Окремої уваги заслуговують наукові дослідження історико-правових [122, 585; 670], загальнотеоретичних [665], конституційно-правових [35; 40; 43; 46; 64; 137; 563; 568; 601; 679], управлінських [124, 127, 128, 135; 391; 594; 635], цивільно-правових [137; 625] та інших аспектів місцевого самоврядування. 10
Такий широкий інтерес обумовлюється насамперед суспільно-політичною та юридичною значимістю місцевого самоврядування для розвитку держави в цілому та громадянського суспільства зокрема. До системи місцевого самоврядування належать: територіальна громада; сільська, селищна, міська ради; сільський, селищний, міський голови; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватись районні в місті ради зі своїми виконавчими органами. Зазначимо, що досі система місцевого самоврядування не була предметом серйозного дослідження. Але навіть поверхневий погляд на неї дає підстави зробити висновок, що вживання слова “система” у цьому випадку не зовсім коректне. Адже територіальна громада сама виконує функцію системи, як і органи самоорганізації населення чи її представницькі органи — ради. Отож насправді ми маємо справу не з системою, а з полісистемним комплексом. Будь яка система є сукупністю взаємопов’язаних елементів, що складають цілісне утворення, яке має нові властивості, відсутні у складових її елементів. Соціальні системи можна умовно поділити на три основні види: соціально-політичні, соціально-економічні та соціально-культурні. Цим трьом основним видам соціальних систем відповідають три основні види менеджменту — соціально-політичний (адміністративний менеджмент), соціально-економічний (менеджмент у виробничій сфері) та соціально-культурний (менеджмент у невиробничій сфері) [680, с. 364]. Як бачимо, у цю класифікацію не включено соціально-територіальні системи, яким відповідає територіальний менеджмент. Останній якраз і обумовлює наявність муніципального менеджменту. На існування муніципального менеджменту, а отже на існування соціально-територіальних систем, вказують дослідження В. М. Іванова, В. І. Патрушева [407]; В. В. Кравченка, М. В. Пітцика [292] та ін. Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР усім територіальним громадам держава гарантує право на місцеве самоврядування, визнаючи за ними самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [198]. Проте, як показує сучасна 11
практика, не всі територіальні громади та органи, які їх представляють, володіють реальною здатністю реалізовувати це право. Внаслідок такої невідповідності породжуються конфлікти або між самими суб’єктами місцевого самоврядування, або між окремим органом місцевого самоврядування та територіальною громадою чи державою. Соціально-правова природа таких конфліктів здебільшого криється у невідповідності державних гарантій реальній здатності територіальних громад. Дослідження практики діяльності територіальних громад та утворюваних ними органів засвідчують, що реальну здатність територіальних громад потрібно оцінювати не лише з точки зору її матеріально-фінансової потуги, але й через призму потенції самоорганізації. Низький рівень управлінської культури депутатів місцевих рад, недостатня підготовленість службовців органів місцевого самоврядування здебільшого стають першопричиною неспроможності територіальної громади та органів, які вона утворює, реалізовувати право на місцеве самоврядування. Питання такого характеру є предметом дослідження теорії соціального управління [680, с. 365] . Перш ніж почати вивчення суті принципів і змісту методів діяльності як таких, доцільно з’ясувати сенс самого місцевого самоврядування. Це необхідно зробити ще й тому, що після відновлення 1991 р. незалежності Україна розпочала активну побудову демократичного суспільства, а світовий досвід свідчить: всі демократичні нації намагаються забезпечити право на місцеве самоврядування при повноцінному виконанні центральним урядом обов’язків загальнодержавного характеру та реалізації ним захисту прав усіх громадян. Проведення організаційно-правових заходів по реалізації проголошеного Декларацією про державний суверенітет України принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (розд. III, абз. 3) органічно доповнило процес реформування державної влади і спричинило законодавче закріплення нових завдань і функцій, повноважень і порядку утворення відповідних органів державної влади і, як наслідок, — політико-правової природи відповідних місцевих рад [143]. Закріплюючи нове розуміння політико-правової природи місцевих рад, законодавець України водночас визначив і новий їх правовий статус. Стара концепція єдиної системи органів державної влади та взаємодії її окремих елементів базувалась на уявленні про існування особливої “радянської представницької системи”. Принагідно зауважи12
мо, що якраз цією концепцією радянська наука протистояла концепції “представницької системи”, яка знайшла своє втілення у правових системах цілого ряду держав з усталеними демократичними традиціями. Бо якщо концепція “представницької системи” охоплювала собою лише вищий законодавчий орган (парламент), що був або загальнонаціональним органом, або органом суб’єкта федерації, то концепція “радянської представницької системи” за змістом своїм була значно ширшою. Остання, окрім законодавчого органу — Верховної Ради України, охоплювала собою додатково ще й місцеві представницькі органи. У радянський період інститут “місцевого самоврядування” як форма самоорганізації територіальних громад не знайшов належного розвитку, а сам термін “місцеве самоврядування” був вилучений навіть з ужитку. Це чітко прослідковується в положеннях чинних на той час законодавчих актів УРСР. Зокрема, в Законі Української РСР “Про сільську Раду народних депутатів Української РСР” від 02.07.1968 р. (у редакції Закону УРСР від 13.12.1979 р.) [204]; Законі Української РСР “Про міську, районну у місті Раду народних депутатів Української РСР” від 15.07.1971 р. (у редакції Закону УРСР від 13.12.1979 р.) [205]; Законі Української РСР “Про районну Раду народних депутатів Української РСР” від 15.07.1971 р. (у редакції Закону УРСР від 13.12.1979 р.) [206]; Законі Української РСР “Про обласну Раду народних депутатів Української РСР” від 31.10.1980 р. [207]. Об’єднуючим началом тогочасної системи рад виступала монополія єдиної офіційної політичної партії. Радянська правова наука того періоду у свою основу також брала положення про те, що місцеві Ради “втілюють суверенітет усього народу” [570, с. 9]. Більш того, як частинки верховної влади, ці органи, окрім здійснення власних повноважень, виступали ще провідниками загальнодержавних інтересів. Конституційно-правові акти, що діяли на території Української РСР, містили дещо суперечливі з теперішньої точки зору положення, у яких закріплювалась політико-правова природа рад. Стаття 124 Конституції УРСР 1978 р. вказувала на те, що рада є “органом державної влади” [274] , у той час як спільна Постанова ЦК КПРС та Кабінету Міністрів СРСР “Про заходи по подальшому підвищенню ролі і посиленню відповідальності Рад народних депутатів за прискорення соціально-економічного розвитку...” від 25.07.1986 р., яка була прийнята у розвиток законодавства про ради, у першому абзаці вказувала, що 13
рада є “головною ланкою... самоврядування народу”. Але таке формулювання не дає нам підстав для визначення ради як органу місцевого самоврядування, оскільки останній представляє інтереси населення відповідної території, а не інтереси народу взагалі, чого дотримувалась радянська концепція побудови органів державної влади. Положення згаданої Постанови, декларативно проголосивши Раду народних депутатів додатково ще й органом самоврядування народу, одразу ж увійшло в колізію з положеннями цілого ряду міжнародно-правових актів, які мають виконувати роль певного “стандарту, до якого слід прагнути, намагаючись досягти демократичного процесу, поліпшуючи таким чином добробут свого населення” (абз. 9 Преамбули “Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування”, прийнятої 23–26.09.1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро) [105]. “Воля народу є основою влади уряду”. Ця сентенція закріплена у статті 21 Загальної декларації прав людини (резолюція 217 А / ІІІ/ від 10.12.1948 р.) [174]. Проте здійснення влади народом через систему органів місцевого самоврядування не означає, що народ здійснює своє самоврядування. Здійснення народом свого самоврядування можливе лише за умови існування якогось іншого джерела влади, ніж народ, яке (джерело влади) в якості уступки закріплює за народом право на самостійне вирішення якогось кола питань безпосередньо — шляхом референдуму або через його представницький орган. Українська правнича теорія відкидає можливість існування іншого, ніж народ, джерела державної влади. Зокрема це записано у Декларації про державний суверенітет України (розд. IV, абз. 2): “Жодна політична партія, громадська організація, інше угруповання чи окрема особа не можуть виступати від імені всього народу України” [143]. На відміну від поняття “самоврядування народу”, ці документи оперують поняттям “місцеве самоврядування”, котре має зовсім інший політико-правовий зміст. Зокрема, Всесвітня декларація місцевого самоврядування під “місцевим самоврядуванням” вбачає “право та обов’язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення” (п. 1 ст. 2) [105, с. 65]. У той же час Європейська хартія місцевого самоврядування (25.10.1985 р., м. Страсбург) закріплює положення, згідно з яким місцеве самоврядування є “право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих 14
справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення” (п.1 ст. 2) [170, с. 226]. Як бачимо, ці два міжнародно-правові акти є “далекими” від поняття “самоврядування народу”, бо у демократичних державах існує не “самоврядування народу”, а його “повновладдя”. Прийняття Європейської хартії місцевого самоврядування є своєрідним підсумком історичного пошуку механізму узгодження інтересів суспільства та держави. Як міжнародний правовий документ Європейська хартія місцевого самоврядування відіграє велику роль у становленні місцевого самоврядування на Європейському континенті. Місцеве самоврядування не розглядається як альтернатива сильної державної влади. Розвинуте місцеве самоврядування є ознакою сильної держави. У період державних криз, беручи на себе питання життєзабезпечення на локальному рівні, місцеве самоврядування сприяє збереженню і зміцненню держави. У періоди між кризами місцеве самоврядування відіграє стабілізуючу роль у розвитку держави, забезпечуючи надання місцевих послуг і знімаючи соціальну напругу в суспільстві. Відносна централізація державної влади може бути виправдана лише в періоди реальної загрози зовнішньої агресії. Звідси випливає, що наявність у системі владних відносин інституту місцевого самоврядування є необхідною умовою стійкого розвитку держави. Без інституту місцевого самоврядування держава хитка, а тривале придушення місцевого самоврядування може призводити до кризи влади. З огляду на цю фундаментальну властивість інституту місцевого самоврядування й особливості його правого статусу, можна з упевненістю стверджувати, що гальмування процесу становлення місцевого самоврядування може мати серйозні негативні наслідки для України. Тому сьогодні необхідно вживати рішучі заходи по формуванню і реалізації державної політики в царині розвитку місцевого самоврядування. Якщо в Європі місцеве самоврядування розглядається як соціальний механізм, що гарантує демократичність влади, то в Україні місцеве самоврядування — не тільки данина демократії, а й значною мірою ефективний механізм господарювання. Як зазначалося, інститут місцевого самоврядування має складну суспільно-державну природу. Місцеве самоврядування (як складова суспільства) об’єктивно є в “конструктивній опозиції” до держави, особливо в питаннях захи15
сту інтересів місцевих громад. Ця обставина вимагає або побудови складної процедури узгодження інтересів держави і територіальних громад, або посилення тиску органів державної влади на місцеве самоврядування. Таким чином, виникає протиріччя: з одного боку, держава з метою забезпечення стабільності зацікавлена у зміцненні місцевого самоврядування, з іншого — вона часто чинить тиск на “конструктивну опозицію”, використовуючи адміністративні механізми. Ще одне протиріччя викристалізувалось у процесі здійснення реформи місцевого самоврядування (реформа “зверху”) і стосується методів та підходів його реалізації. Місцеве самоврядування по своїй природі суперечить державному диктату і може розвиватися тільки в умовах свободи. Місцеве самоврядування і державне управління в рамках єдиної адміністративної системи несумісні. На це вказує Конституція України, відповідно до якої органи місцевого самоврядування не входять у систему органів державної влади. Держава зацікавлена в розвитку місцевого самоврядування і змушена цьому сприяти. Але дуже важливо, щоб державна опіка не була зайво, обмежуючою, щоб держава в обіймах не задушила місцеве самоврядування. Воно (місцеве самоврядування) повинно виростати і розвиватися “знизу” природним шляхом за підтримки держави і під її контролем. Стосовно ж муніципальної реформи, то її теперішній стан пояснюється неготовністю до неї управлінської еліти, в тому числі і місцевої, відсутністю ідеології державного будівництва, втратою традицій української муніципальної школи, поширенням утриманських настроїв, сформованих тривалим періодом придушення місцевої ініціативи державною владою, що носила тоталітарний характер. Розвиваючи місцеве самоврядування, держава повинна надати йому самостійність для розкриття потенціалу людини і місцевих громад. На розв’язанні двох зазначених протиріч, що існують між місцевим самоврядуванням і державою, повинна будуватися система державної підтримки місцевого самоврядування. Інакше кажучи, місцеве самоврядування без державної підтримки сформуватися не може, але водночас воно потребує і надійного захисту від неї ж. Поняття “місцеве самоврядування” є багатозначним (див. табл. 1.1). Причому, нові підходи до трактування змісту цього поняття виокремилися з плином часу, тобто протягом історичного розвитку самого місцевого самоврядування у різних країнах світу. 16
Таблиця 1.1 Порівняльний аналіз конституційно-правового змісту поняття “місцеве самоврядування” Європейська хартія місцевого самоврядування [170] 1 Стаття 3 Концепція місцевого самоврядування Конституція України [266] 2 Стаття 140 Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” [185] 3 Стаття 2 Поняття місцевого самоврядування
Місцеве Місцеве Місцеве самоврядування означає самоврядування є правом самоврядування право територіальної громав Україні — це гаранди — жителів села чи товане державою право місцевих властей добровільного об’єднання (територіальної громау сільську громаду ди — жителів села чи жителів кількох сіл, добровільного об’єднання у селища та міста сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста) і спроможність місцевих самостійно вирішувати властей питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та реальна здатність (територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду, жителів кількох сіл, селища, міста) самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України
в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення
17
Закінчення табл. 1 1 Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будьякої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом 2 3 Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст
Уперше в письмовому вигляді зміст цього поняття був викладений у своєрідних юридичних документах — статутах територіальних громад. В. Кравченко, Н. Линник підкреслюють, що саме з появою статутів (хартій) пов’язано виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування — комунального самоврядування в державах Західної Європи в ході так званих комунальних революцій ХІ–ХІІ ст. На їх думку, перші хартії середньовічних міст були своєрідним засобом “юридизації” комунальної форми місцевого самоврядування, а їх метою було закріплення прав (насамперед права на виборне самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування [295, с. 54–58]. В Україні зміст місцевого самоврядування висвітлювався в аналогах хартій — магдебурзьких грамотах, які засвідчували магдебурзьке право, що надавалось містам у середні віки з метою закріплення нової системи управління містом, заснованої на принципах міського самоврядування. 18
Нині досить часто проводять паралелі між магдебурзьким правом та правом на місцеве самоврядування. У сучасному місцевому самоврядуванні вбачають інститут, який є логічним продовженням магдебурзького права. Проте глибший аналіз цих двох інститутів вказує на те, що магдебурзьке право за об’ємом правового регулювання було набагато ширшим, ніж сучасне місцеве самоврядування. Правові акти, якими дарувалось магдебурзьке право містам, закріплювали за останніми право на відправлення цивільного та кримінального судочинства. Сучасне місцеве самоврядування не врегульовує цю сферу суспільних відносин, а спільним для цих двох інститутів є хіба що сама ідея, суть якої полягає у праві територіальних громад на вирішення питань власного життя. Початково зміст місцевого самоврядування був своєрідним відображенням організації життєдіяльності населення на конкретній території, тобто відповідав практичним потребам населення. Звичайно, він вимагав наукового переосмислення, виваженого теоретичного підґрунтя. Ось чому за дуже короткий час поняття “місцеве самоврядування” стало фундаментальним у багатьох дослідженнях. Тлумачення його змісту рясніли на сторінках наукових видань. Але, на жаль, єдиного загальноприйнятого погляду так і не було вироблено. Наголосимо, що й нині терміном “місцеве самоврядування” позначається ряд понять навіть у рамках однієї конкретної суспільної науки. Дослідники в різних державах підходять до його тлумачення неоднозначно. Якоюсь мірою це зумовлено особливостями історичного розвитку як суспільства, так і науки. Так, у ХVІІ ст. поняття “місцеве самоврядування” достатньо повно і широко трактувалося вченими Англії (selfgoverment). У 50-х роках ХІХ ст. воно було запозичене дослідниками з Німеччини (Selbstverwaltung), а в 60-х — Росії (местное самоуправление). Найбільш наближене до сучасного інтерпретування “місцевого самоврядування” з’явилося у ХІХ ст. Його ввів прусський юрист Р. Гнейст для позначення управління на місцях, за якого територіальні громади, що історично склалися, були наділені правом самостійно (у межах законів) вирішувати місцеві справи. Досліджуючи зміст цього поняття, його розвиток і вдосконалення, російський учений Л. А. Веліхов наводить три, на його думку, найпоширеніші в європейській науковій літературі визначення місцевого самоврядування. Перше — визначення відомого німецького вченого Г. Єллінєка: “Самоврядування — це державне управління через посе19
редництво осіб, які не є професійними державними особами, управління, яке на противагу державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб”. Друге — російського державознавця Н. Лазаревського, яке було дуже поширеним у земських колах: “Місцеве самоврядування — децентралізоване державне управління, де самостійність місцевих органів забезпечена системою такого роду юридичних гарантій, які, створюючи дійсність децентралізації, разом з тим забезпечують і тісний зв’язок органів місцевого самоврядування з даною місцевістю і її населенням”. Третє — англійських теоретиків місцевого самоврядування І. Редліха та П. Ашлея: “Місцеве самоврядування — це здійснення місцевими жителями чи їх вибраними представниками тих обов’язків і повноважень, які їм надані законодавчою владою чи які належать їм по загальному праву” [88, с. 235]. Безумовно, визначення змісту поняття “місцеве самоврядування” безпосередньо пов’язане з розумінням суті місцевого самоврядування. Як не парадоксально, але в цьому відношенні суспільна наукова думка розділилась на кілька напрямів, у надрах яких викристалізувалися такі теорії місцевого самоврядування. Теорія вільної громади. Виникла у ХІХ ст. Найповніше і найкраще трактувалась А. Аренсом (1871). Її відомими представниками були Х. Зачарія, Н. Гербер та ін. Теорія вільної громади ґрунтується на такому постулаті: громада має право на самостійне і незалежне від центральної влади функціонування по самій своїй природі, причому держава не створює громаду, а лише визнає її. Звідси робляться такі висновки: громадські справи є відмінними від державних; громада є суб’єктом із спеціальними правами, що унеможливлює втручання держави у її справи; посадові особи самоврядування не є представниками держави (у деяких працях вживається термін “агент держави”) і представляють суспільство, а не державу. Як бачимо, у такому випадку у вигляді органів самоврядування створюється “держава в державі”, що й прирекло теорію на загибель: нині немає жодної держави, де б було повністю відсутнє втручання держави у справи територіальної громади. Господарська теорія. Виникла після знецінення теорії вільної громади. Найповніше її висвітлив Р. Моль (1885). Прихильниками були В. Кірхенхейм, А. Васильчиков. Згідно з цією теорію місцеве самоврядування — це управління справами недержавного значення, власними господарськими справами громади. При цьому дуже часто окремі автори намагалися ототожнити самоврядну одиницю з промис20
ловими компаніями, спілками і корпораціями. Таким чином виправдовувалася повна самостійність громади і руйнувався принцип нагляду держави над місцевим самоврядуванням. Незважаючи на те, що ця теорія набула більшого поширення, вона також зазнала краху, тому що не відповідала тому місцевому самоврядуванню, яке реально і конкретно здійснювалося насправді. Юридична теорія, чи теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб. Виникла на початку ХХ ст. Цю теорію розвивали і підтримували Г. Єллінєк, Е. Мейєр, О. Мауер, Х. Преус, Н. Коркунов, Б. Чичерін та ін. Її суть полягає в тому, що органи місцевого самоврядування здійснюють функції державного управління, але при цьому вони є органами не держави як особливої юридичної особи, а територіальної громади. Отже, справами громади управляє сама громада, а не органи держави. Тому органи самоврядування повинні вибиратися, а не призначатися державою. Як бачимо, ця теорія є логічною, але їй бракує соціальності. Політична теорія. Також виникла на початку ХХ ст. П. Стучка називав цю теорію “розгалуженням державної теорії”, що, на думку Л. А. Веліхова, не зовсім правильно. Суть політичної теорії полягає у протиставленні народу уряду. Має ті ж недоліки, що й юридична теорія. Державна теорія. Започаткована Л. Штейном і Р. Гнейстом (1874) і розвинена Н. Лазаревським, В. Безобразовим та ін. Вона розглядає місцеве самоврядування як частину держави, оскільки всяке управління громадського характеру вважає державним. Отже, хто займається самоврядуванням, той виконує завдання держави. Ця теорія панує в Англії, де, незважаючи на таку постановку питання, самоврядні території мають високу самостійність. Її підтримували і радянські теоретики, правда, надаючи їй відповідного ідеологічного забарвлення. Органічна теорія. Пропонувалася П. Стучкою як перехідна до державної теорії. Для її обґрунтування П. Стучка використав соціологічні погляди Г. Спенсера на державу як на живий організм, складну особистість. У його розумінні громада — це нижча організація держави. Тому вона повинна володіти низкою правових повноважень не делегованих державою, а притаманних їй як живому соціальному організмові, по власному праву. Нині практично ніхто з державних діячів не поділяє цю теорію. Соціально-класова теорія. Це теорія ортодоксального марксизму, відповідно до якої місцеве самоврядування є одним з громадських 21
інститутів держави, через який пануючий клас забезпечує на місцях реалізацію своїх інтересів [88, с. 236–239]. Як бачимо, суть названих теорій базується насамперед на генетичних особливостях самоврядування в різних державах. В основі цих особливостей — акценти на різних функціях органів місцевого самоврядування, котрі забезпечують специфіку побудови самого місцевого самоврядування та визначення його ролі в суспільстві. Але з розвитком процесів демократизації все більше утверджуються погляди на широке розуміння самоврядування в цілому за наявності особливих підходів до тлумачення місцевого самоврядування в різних країнах. Сьогодні під самоврядуванням (англ. self-management; нім. Selbstverwaltung; фр. autogestion/autonomie; чес. samosprava) розуміють або автономне функціонування будь-якої організаційної системи чи підсистеми чи управління справами територіальної спільноти, організації чи колективу, самостійно здійснюване їх членами через виборні органи чи безпосередньо [573, с. 311]. Поняття “місцеве самоврядування” в сучасній Україні тісно пов’язане з поняттям “держава”, тому що місцеве самоврядування, відповідно до діючої Конституції, є одним з елементів політичної системи, у цілому призначеної для реалізації принципу народовладдя. При всіх особливостях, властивих місцевому самоврядуванню різних держав, можна відзначити їх спільні істотні ознаки, які відрізняють місцеве самоврядування від державної влади. Насамперед це відмінності в характері влади. Державна влада суверенна, здатна сама себе реформувати, місцеве самоврядування — влада підзаконна, яка діє в порядку і в межах, визначених їй через закон державною владою. Таким чином, місцевому самоврядуванню властиві ознаки як владних (державних), так і громадських інститутів. Суспільно-державний характер інституту місцевого самоврядування робить його центральною ланкою в механізмі взаємодії громадського суспільства і держави. Очевидно, це і є основним завданням місцевого самоврядування в будь-якій державі. За відсутності ефективних механізмів “стримувань і противаг” держава в силу своєї природи, виявляє стійку тенденцію до централізації владних повноважень. Наслідком є придушення місцевого самоврядування, що характеризується обмеженням самостійності у вирішенні питань місцевого значення, тобто компетенції органів влади на місцях. 22
Отже, сучасне розуміння місцевого самоврядування формувалося протягом багатьох років у теоретичних конструкціях наукових праць. Набуваючи сучасного конституційно-правового змісту, воно еволюціонувало, відповідно відображаючись у положеннях нормативноправових актів. І хоча законодавець кожної держави намагався закріпити окремі особливості свого розуміння поняття “місцеве самоврядування”, незмінною залишалась основна його ідея в усіх визначеннях — територіальна спільнота безпосередньо або через свої виборні органи самостійно вирішує питання, що виникають на місцевому рівні. Здавалося, що після ратифікації Україною Європейської хартії місцевого самоврядування питання змісту поняття “місцеве самоврядування” остаточно розв’язане і нові дискусії стосовно тих чи інших підходів до його трактування безпідставні та непотрібні. Але саме в останні роки в науковій літературі різного спрямування розширилася палітра тлумачень і визначень місцевого самоврядування. На думку Б. П. Андресюка, всю сукупність дефініцій та моделей самоврядування можна звести до визначення в управлінні співвідношення громадських організацій, з одного боку, і державних інститутів влади та органів територіального управління, які формуються та функціонують не за принципами координації, а ієрархії — з другого [16, с. 12]. Він підкреслює, що за такого підходу можна побачити різні крайнощі — від чисто етатистських консервативних концепцій, які притаманні посттоталітарним країнам або ж політичним силам у суспільстві, що сповідують авторитарні моделі управління, розглядаючи місцеве самоврядування як частковий випадок державного управління, до крайнощів, коли певні науковці, політики та політологи у запалі боротьби з бюрократизацією влади звинувачують існуючу виконавчу владу у підступних намірах задушити паростки самоврядування, що проростають сьогодні в Україні [16, с. 13]. Безумовно, з такими узагальненнями можна погодитися. Але при цьому доцільно конкретизувати причини зведення суті всіх дефініцій та моделей самоврядування до визначення співвідношень між державним управлінням та участю в управлінні громадських організацій. Для цього доцільно звернутися до змісту поняття “управління”, під яким у найширшому розумінні мають на увазі прийняття та виконання рішень у найрізноманітніших сферах життєдіяльності. Отже, визначене Європейською хартією поняття “місцеве 23
самоврядування” засвідчує, що місцеве самоврядування — це вид суспільного управління, зокрема управління складними територіальними суспільними системами. Аналогічне можна сказати і про державне управління. Звідси випливає, що виконання рішень на регіональному і локальному суспільному рівні вимагає чіткої постановки завдань і розмежування прийняття рішень державними і самоврядними управлінськими структурами, тобто реалізація управління на практиці вимагає не тільки чіткого розмежування діяльності державних і самоврядних органів управління, але й максимально можливої узгодженості дій між ними. При цьому державне і самоврядне управління трактується як нерозривна єдність одного і того самого процесу — процесу управління суспільними справами, адже ні державне управління, ні громадське самоврядування, взяті кожне окремо, не можуть повноцінно управляти суспільними процесами в умовах демократичної системи влади [16, с. 14]. Досвід багатьох розвинених країн світу свідчить, що демократична державна форма правління і управлінська територіальна самодіяльність громад доповнюють одна одну завдяки взаємозв’язкам, які встановлюються між ними. З іншого боку, вони мають істотні відмінності, які в окремих випадках є навіть суперечливими. Більшість з них пов’язані з формою правління, деякі — з принципами і методами діяльності органів місцевого самоврядування та державного управління. Ось чому в ході подальшого дослідження ми сконцентруємо увагу на принципах і методах діяльності органів місцевого самоврядування, які є, як вже згадувалося, конкретними об’єктами вивчення в рамках цієї роботи. Передбачається, що отримані результати дадуть змогу запропонувати низку заходів для зміцнення місцевого самоврядування, нейтралізації негативних тенденцій та пом’якшення суперечностей між ним та державним управлінням. При цьому слід наголосити, що дослідження принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування передбачається здійснити на основі міждисциплінарного підходу в рамках науки місцевого самоврядування при врахуванні особливостей її становлення у різні періоди розвитку. З цією метою нами визначені етапи розвитку місцевого самоврядування як суспільної реальності та відповідні їм віхи розвитку місцевого самоврядування як науки. 24
Таким чином, на сьогодні місцеве самоврядування виокремилось як відносно самостійна галузь знань у структурі науки управління. Практично завершилося формування її характерних ознак: 1. Об’єктом науки місцевого самоврядування є місцеве самоврядування як суспільна реальність. 2. Предмет місцевого самоврядування як науки являє собою дослідження загальних і специфічних закономірностей виникнення, функціонування та розвитку місцевого самоврядування, а також вивчення об’єкта цієї науки через призму прийняття рішень в межах Конституції і законів України стосовно розвитку територіальних суспільних систем у рамках проблем місцевого значення. 3. Метою науки місцевого самоврядування є розвиток самоврядної управлінської діяльності до такого рівня, який дасть можливість реалізувати всі права людини в умовах оптимального функціонування і розвитку територіальної громади (певним чином внормовану свободу, потреби чи інтереси, отримання матеріальних і духовних благ, забезпечення існування моралі). 4. Завдання науки місцевого самоврядування: • розвиток теоретико-методологічної бази науки до рівня, який дає можливість забезпечити реальність місцевого самоврядування в сучасних умовах суспільного розвитку; • здійснення пошуку шляхів узгодження і взаєморозвитку функціонування самоврядних і державних органів управління; • вивчення особливостей реакції територіальної громади на управлінські принципи і методи, застосовувані органами місцевого самоврядування, обґрунтування нових принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування, які зможуть поліпшити в результаті їх застосування умови життєдіяльності громадян; • розробка нормативних параметрів соціального середовища функціонування територіальної громади, пошук шляхів їх досягнення тощо. 5. Функції науки місцевого самоврядування: загальноосвітня (знання з місцевого самоврядування є вагомим внеском в обсяг знань громадян загалом та працівників сфери управління зокрема), світоглядна (ця наука допомагає сформувати світогляд особистості, визначити життєвий шлях), онтологічна (встановлення і вивчення основних характеристик і властивостей явищ, пов’язаних з місце25
вим самоврядуванням), евристична (відкриття нових властивостей і закономірностей розвитку місцевого самоврядування як суспільної реальності), методологічна (розробка парадигми і методики дослідження місцевого самоврядування), системотворча (соціальне управління об’єднує всі управлінські науки, в тому числі й місцеве самоврядування), прикладна (застосування теоретичних знань на практиці реалізації місцевого самоврядування), прогностична (можливість науково передбачати подальший розвиток самоврядування на конкретній території) тощо.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Місцеве самоврядування як об’єкт дослідження науки управління» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
