Организация службы. Требования к международным гражданским служащим
При рассмотрении этих вопросов вполне можно основное внимание уделить Секретариату ООН, как традиционно наиболее крупной и универсальной части международной гражданской службы. Как уже отмечалось выше, право назначения или приема международных служащих-сотрудников Секретариата принадлежит не государствам-членам, а самой международной организации. Кстати, ныне действующая в ООН процедура приема и оформления кандидатов со стороны на работу весьма громоздкая и длительная, занимающая много месяцев, и в силу этого вызывает немало нареканий со стороны стран-членов и руководства подразделений Секретариата. Основные условия приема на работу международных служащих определяются в общих актах международных организаций. Типичными в этом отношении являются положения Устава ООН. В пункте 3 ст. 101 Устава уточняется, что такие служащие должны обладать высоким уровнем работоспособности, компетентности и добросовестности. Подобная формулировка почти дословно повторяется и в уставах многих других организаций, в частности специализированных учреждений. В Положении о персонале ООН 1.2 (b) говорится, что понятие добросовестности включает порядочность, беспристрастность, справедливость, честность и правдивость во всех вопросах, касающихся их работы и статуса, но не ограничивается ими. Уместно отметить, что уже упоминавшийся доклад КСМГС 1954 г. «Стандарты поведения на международной гражданской службе» дает углубленное представление об обязанностях, возлагаемых на сотрудников в соответствии с Уставом и положениями и правилами о персонале. Этот доклад постоянно цитировался генеральными секретарями и Административным трибуналом Организации Объединенных Наций при оценке поведения сотрудников в качестве пояснительного руководства в отношении норм ожидаемого поведения. Этот доклад не имеет юридической силы, поскольку он представляет собой изложение норм ожидаемого поведения, а не свод правил, обязательных для сотрудников. В отдельных немногочисленных случаях некоторые комментарии, содержащиеся в докладе 1954 г., несколько устарели. Однако он по-прежнему является лучшим изложением функций международных гражданских служащих и прав и обязанностей этой категории лиц. В 1986 г. Административный комитет по координации издал новое предисловие к докладу с изложением некоторых важных изменений, происшедших со времени его первого издания. В настоящее время Комиссия по международной гражданской службе проводит с участием представителей ММПО и Консультативного комитета по административным вопросам работу по обновлению доклада 1954 г. Вместе с тем, не ограничиваясь рамками этого во многом основополагающего для международной гражданской службы документа, следовало бы в описании сущности этой службы процитировать Г.И.Морозова, автора книги «Международные организации. Некоторые вопросы теории», который пишет, что «... секретариаты ММПО обладают определенной долей оперативной самостоятельности, необходимой для выполнения их функций. Без такой самостоятельности они не могли бы существовать, однако и в этой связи особенно важно подчеркнуть в целом вспомогательный, обслуживающий главные органы характер их деятельности. Искусство административного руководства, высокие качества политической ответственности перед всеми членами организации, перед организацией в целом, должная профессиональная подготовка требуются для того, чтобы практическая деятельность секретариатов соответствовала их предназначению и гармонировала бы со структурой организации в целом и принятыми ею принципами размежевания компетенции главных органов. Это особенно важно потому, что развитие международных организаций, как об этом наглядно свидетельствует практика ООН и ее специализированных учреждений, сопровождается в определенной мере объективно обусловленным довольно значительным усложнением методов их работы и расширением сферы их деятельности. Повседневное руководство этой деятельностью со стороны секретариатов, естественно, приобретает все большее значение. Поэтому особенно важно, чтобы их решения и другие действия были достаточно квалифицированны и в то же время не выходили за пределы их компетенции. Деятельность международных секретариатов, как уже отмечалось, предъявляет высокие требования к персоналу. Деловая подготовка, хорошие знания иностранных языков и процедуры, дипломатии и специальных вопросов, рассматриваемых данной международной организацией, такт, умение поддерживать контакты, информированность о позициях членов организации и стремление обеспечить их подлинное равенство, умение ясно и четко формулировать свои мысли — словом, высокая деловая квалификация и безупречная выдержка — такими должны быть важнейшие качества персонала секретариатов международных организаций» . Важным качеством международного служащего называется во многих нормативных и иных документах международных организаций независимость, формулируемая как обязанность не запрашивать указаний и не принимать указания относительно выполнения его обязанностей от какого бы то ни было правительства или власти, посторонней для организации. Но данное положение не следует истолковывать как необходимость отказа или отречения от патриотических чувств и взглядов. В Стандартах 1954 г. указывается, что «все сотрудники, имеющие постоянные или временные назначения или прикомандированные национальным правительством, являются в период их службы «международными должностными лицами». Они должны хорошо понимать, что они ни в каком смысле не являются представителями национального правительства или проводниками национальной политики. Стоит напомнить, что государства-члены и их представители, присоединившись к Уставу Организации Объединенных Наций и уставным документам специализированных учреждений, обязались понимать и уважать этот независимый статус. Принцип независимости никоим образом не противоречит тому факту, что именно государства-члены, представленные правительствами, составляют в совокупности международную организацию, которой служит сотрудник, и этот принцип не должен затушевывать данный факт. Поведение, способствующее налаживанию хороших отношений с конкретными государствами-членами и росту их доверия к секретариату, укрепляет организацию и соответствует ее интересам». В Уставе ООН говорится, что необходимо также постоянно учитывать необходимость «подбора персонала на возможно более широкой географической основе». В идеале состав сотрудников Секретариата должен отражать общую картину членства ООН с тем, чтобы он мог чутко реагировать на особенности различных политических, социальных и культурных систем мира и пользоваться доверием всех стран-членов. Для того чтобы обеспечить такое многообразие, ООН принимает на работу квалифицированных специалистов из всех стран мира и организует набор новых сотрудников на глобальной основе. В настоящее время граждане развивающихся стран занимают 44% и основных постов категории специалистов в ООН. На должностях высшего уровня их доля составляет 49%. Основную часть сотрудников Секретариата ООН категории специалистов составляют представители двух регионов: Западной Европы, Северной Америки и Карибского бассейна. Их доля равняется 23 и 20% соответственно. В Секретариате ООН работает около 8,9 тыс. сотрудников, чей труд оплачивается из регулярного бюджета, и приблизительно 3760 сотрудников, работающих в рамках особо финансируемых программ или проектов. Граждане 160 стран мира, они занимаются осуществлением политики и программ ООН в Нью-Йорке или в других местах службы. По всему миру в системе ООН — в самой Организации, в связанных с ней программах и специализированных учреждениях, в том числе Всемирном банке и МВФ, работает более 64 тыс. человек. Около 2,4 тыс. должностей в Секретариате ООН подлежат распределению среди государств-членов согласно принципу справедливой географической представленности. На практике данный принцип осуществляется применением специальной системы желательных квот, согласно которой каждая страна вправе претендовать на определенное число должностей в Секретариате ООН. Основными критериями при распределении квот являются а) население государства, b) размер взноса в бюджет Организации и с) общее количество стран-участниц. В 90-х годах прошлого столетия после развала СССР Россия автоматически оказалась среди сильно перепредставленных государств в ООН. В этой связи продвижение российских граждан на работу в международные организации системы ООН стало затруднительно. В настоящее время в секретариатах международных организаций системы ООН работает 1027 специалистов из России, включая 354 человека — в миссиях ООН в разных регионах мира. Персонал организаций общей системы ООН подразделяется на две группы категорий: — категорию специалистов и выше (с). В нее входят служащие, занимающие должности заместителей Генерального секретаря, помощников Генерального секретаря, директоров — Д-2, главных сотрудников — Д-1, старших сотрудников — С-5, сотрудников первого класса — С-4, сотрудников второго класса — С-3, младших сотрудников — С-2, помощников — С-1; — категорию общего обслуживания и смежные категории (оо). Персонал этой категории включает канцелярских работников, секретарей, рабочих, административный вспомогательный персонал, сотрудников служб эксплуатации зданий и служб охраны. По названиям можно судить об основном профессиональном содержании должностей в этих группах. Если работа сотрудников категории специалистов и выше (с) носит аналитический и концептуальный характер и требует высшего образования и определенного опыта в соответствующей области, то работа сотрудников категории общего обслуживания (оо) по своему характеру является технической и оперативной, выполняется в целях содействия осуществлению программ данной организации. Требования для работы в категории общего обслуживания могут быть различны: от наличия законченного среднего образования и ограниченного опыта работы или отсутствия такового до законченного среднего образования и соответствующей дополнительной профессиональной подготовки, связанной с выполняемой работой, и наличия значительного опыта работы в смежной области. Сотрудники категории специалистов набираются на международной основе, тогда как сотрудники категории общего обслуживания набираются в основном на местах, и в их число входит большое количество граждан страны расположения места службы. Как следствие используются два различных подхода к установлению окладов в этих группах. Основой для определения условий службы сотрудников категории специалистов и выше является принцип Ноблемера. В соответствии с этим принципом оклады сотрудников этой категории определяются путем сопоставления с окладами в наиболее высокооплачиваемой национальной гражданской службе. На протяжении всей истории ООН такой службой или «компаратором» является федеральная гражданская служба США. В середине 90-х годов, после обзора методологии сопоставления общих размеров вознаграждения в государственных службах, КМГС провела еще одно (первое — в 1976 г.) сопоставление, по результатам которого было установлено, что в то время общий размер вознаграждения в национальной гражданской службе Германии был несколько выше, чем в федеральной гражданской службе Соединенных Штатов. Вместе с тем Комиссия постановила, что не следует менять компаратора на национальную гражданскую службу Германии, особенно с учетом того, что эта служба находится в процессе коренных преобразований, да и замена компаратора неизбежно повлекла бы за собой изменения в сложившейся системе обследований и расчетов, что имело бы организационные и определенные финансовые последствия. Близко к американцам и немцам по уровню национального вознаграждения находится также гражданский персонал Японии. Основой для определения условий службы сотрудников категории общего обслуживания и других категорий персонала, набираемого на местной основе, является принцип Флемминга, в рамках применения которого условия службы таких сотрудников определяются на основе наилучших преобладающих местных условий. Работой сотрудников категории общего обслуживания, как правило, руководят сотрудники категории специалистов и выше, хотя в ряде случаев старшие сотрудники категории общего обслуживания выполняют руководящие функции по отношению к другим сотрудникам категории общего обслуживания. В отличие от должностей категории специалистов для занятия должностей категории общего обслуживания не требуется, как уже отмечалось, наличие диплома об окончании университета. Особо можно выделить довольно большую группу лингвистического персонала, включающую сотрудников обеих категорий — переводчики и редакторы (специалисты и выше) и машинистки-корректоры (общее обслуживание). С учетом наличия в ООН шести официальных языков, включая русский, а также международного характера деятельности ММПО работа данной категории сотрудников является весьма важной и прямо влияет на эффективность работы представителей и делегаций стран-членов и многоязычного персонала международных организаций. Международный служащий получает вознаграждение — обычно высокое, — которое является компенсацией за работу в отдаленном от родины месте (за исключением граждан страны, где находятся соответствующие учреждения организации). Что касается отпусков, медицинского страхования, пенсий и т.п., программы пособий ООН аналогичны тем, которые правительства и частный сектор применяют в отношении своих сотрудников, работающих за рубежом. Классификация должностей. В практике ММПО широко используется классификация должностей, которую можно определить как метод организации должностей и уровней ответственности в определенном порядке, объединение в группы аналогичных или сопоставимых должностей в соответствии с выполняемыми функциями и соответствующими навыками, знаниями или опытом, необходимыми для выполнения этих функций. Таким образом, она создает иерархический порядок, основанный на уровне ответственности и поручаемых задачах, и обеспечивает соответствие между фактическими функциями и обязанностями какой-либо должности и присвоенным классом. Основные цели классификации должностей заключаются в обеспечении: — справедливого и равноправного вознаграждения персонала путем применения норм, отражающих внутренние ценности организаций, неизменно единообразно и последовательно; — установление связей между целями организации и работой, выполняемой для достижения этих целей — другими словами, взаимосвязь между выплачиваемыми окладами и предоставляемыми услугами; — создания информационной системы о должностях в организациях, которая будет облегчать набор персонала, его продвижение по службе и служебную аттестацию. Общая система функционирует в рамках системы классификации, основанной на учете должностных функций и обязанностей, когда все работающие делятся на две широкие профессиональные группы, как уже упоминалось: категория специалистов и выше (эталон для классификации должностей категории специалистов применяется также к категории национальных сотрудников-специалистов) и категория общего обслуживания и смежные категории. Классификация должностей является до последнего времени наиболее привычным и, в силу этого, пока единственным надежным способом обеспечить равноправие в области заработной платы и гарантировать рациональное разделение между уровнями ответственности в различных областях деятельности. Фактически, это информационная система о работе. В последние годы широко обсуждается концепция «расширения интервалов (диапазонов)», т.е. установление нескольких широких интервалов между группами окладов с одновременной передачей ответственности за процесс классификации/принятия решений по окладам сотрудников со специалистов по заработной плате на начальников и руководителей. Возможные проблемы — снижение прозрачности процедур принятия кадровых решений и большая вероятность субъективизма. Такие изменения потребуют наличия эффективных систем организации служебной деятельности и, как показывает опыт экспериментов в федеральной гражданской службе США, приведут к увеличению расходов на оклады. Виды договоров о найме (контрактов/назначений). В период создания ООН сотрудники набирались на службу в организации общей системы в основном на основе карьерных или постоянных назначений. Постепенно было введено или расширено применение других видов контрактов, таких, как срочные и краткосрочные контракты, договоры найма консультантов и т.д. В то же время резко возросло число сотрудников, работающих на условиях прикомандирования с государственной службы. Исполнение проектов технической помощи национальными силами, сокращение штатов и числа регулярно создаваемых должностей также привело к увеличению использования привлекаемого на краткосрочной основе персонала (его статус выходит за рамки того, что, как правило, понимается под международной гражданской службой). Принятие этих мер обусловлено конкретными потребностями. По данным организаций, они прибегают к ним в целях преодоления негибкого характера системы условий службы. Более того, несмотря на общность целей организаций, многие аспекты их процедур и практики в области управления людскими ресурсами развивались в разных направлениях, что можно было ожидать с учетом больших различий в мандатах и структуре, в численности и составе рабочей силы и месте расположения организаций. В одной организации, например, работает менее 200 сотрудников, а в другой — более 13 тыс. сотрудников; одни организации полностью базируются в одном месте, а в других число мест, в которых работает персонал в разных странах мира, достигает 600. В тот или иной момент в одних организациях может производиться сокращение бюджета, а другие могут расширяться. Очевидно, эти различия повлияли на кадровый состав и управление людскими ресурсами, в том числе виды договоров о найме и их соотношения. Таким образом, можно определить, что виды контрактов/назначений являются инструментами, применяемыми организациями для найма персонала на кратко-, средне- и долгосрочной основе. При этом виды контрактов/назначений должны: — быть гибкими, с тем чтобы отвечать потребностям организаций; — быть совместимыми в плане следования всеми организациями общих правил в области вознаграждения, пособий и льгот для облегчения межорганизационной мобильности сотрудников; — для тех, кто не делает карьеру международного гражданского служащего, признавать необходимость равного вознаграждения. Как показывает опыт многих национальных гражданских служб, на который делаются ссылки при обсуждении вопроса о видах контрактов, наряду с работой по упорядочению видов и условий назначений, что вполне выражается идеей: «Нужный специалист должен быть в нужном месте в течение необходимого времени», — настало время для сокращения и впоследствии отказа от постоянных, «пожизненных» назначений. В настоящее время доля постоянных контрактов в Секретариате ООН составляет 51,2%, срочных — 47,1%, остальное количество занимают контракты на испытательный и неопределенный сроки. При этом доля сотрудников со срочными контрактами возросла с 42,4% в 1999 г. до 47,1% в 2000 г. Активно разрабатываются меры по институциональному внедрению системы карьерных и некарьерных назначений, что, безусловно, отражает современные мировые тенденции в развитии кадровой политики. Негибкий характер системы постоянных контрактов, чреватых порой возникновением кадрового застоя, серьезных проблем с обновлением специалистов и управлением людскими ресурсами в целом, очевиден. Следует отметить, что существует достаточно международных организаций, в которых отсутствует практика постоянных контрактов, таких, например, как ЮНЕСКО, МАГАТЭ, ЮНИДО, ОБСЕ.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Организация службы. Требования к международным гражданским служащим» з дисципліни «Дипломатична служба»
