Экономисты начинают с предположения, что индивидуумы действуют в соответствии со своими собственными интересами. Следовательно, чтобы понять поведение бюрократов, необходимо спросгть: что входит в интересы бюрократа? В предыдущем разделе мы согласились с тем, что по разным причинам, бюрократы не наделены мотивационной системой, в которой их оплата максимально связана с их производи- тельностью. Тогда вопрос состоит в том, что бюрократы стремятся максимизировать. Один из ответов был сформулирован В.А. Нисканеном, членом Совета экономиче- ских консультантов администрации Р. Рейгана и бывшим вице-президентом компа- нии "Форд Моторс". Он утверждал, что бюрократы стремятся увеличить размер своей организации. Бюрократы заинтересованы в "своей зарплате, привилегиях своего офиса, обще- 34 Parkinson C.N. Parkinson's Law. The Economist, November 1955, переизд.: Mansfield E. Managerial Economics and Operations Research. New York: W.W. Norton, 4th ed. 1980. БЮРОКРАТИЯ 199 ственном мнении, власти, покровительстве", которые связаны с размером организа- ции. С этой точки зрения бюрократы стремятся увеличить деятельность своей конторы по большей части теми же способами, что и фирма стремится увеличить свой размер. Она конкурирует с другими фирмами за выделение фондов. Бюрокра- тическая конкуренция сменяет рыночную конкуренцию . Какое значение гипотезы Нисканена имеют для поведения бюрократов (и бюрократии)? Как бюрократы преуспевают в увеличении своей доли в общем бюджете? Для этого есть несколько механизмов, понимание которых дает осознание нескольких хорошо известных характеристик бюрократов. Увеличение размера своей организации. Бюрократы нужны для предоставления требуемых услуг. В этом отношении бюрократическая конкуренция выполняет полезную функцию. Но непосредственными клиентами бюрократов являются не граждане, которые получают услуги, а конгрессмены, которые голосуют за ассигно- вания. Государственные бюрократы особенно настроены на желания тех конгрессме- нов, которые участвуют в работе комитетов и подкомитетов, наблюдающих за государственными службами. Так, некоторая приписываемая бюрократам неэффек- тивность не является в действительности неэффективностью, возникающей из-за бюрократии, но из-за законодательной (конгрессивной) неэффективности: бюрокра- тия просто отвечает на желание конгресса предоставить особые преимущества определенной группе со специальными интересами. Именно при небольшой конкуренции среди бюрократии интересы бюрократии и интересы общества могут различаться наиболее значительно. Нисканен убеждает, что существует возрастающая централизация (и, следовательно, снижающаяся конкуренция) внутри бюрократии36. Но стремление "рационализировать" бюрокра- тию, обеспечить, чтобы две государственные организации не выполняли дублирую- щих функций, имеет тот недостаток, что сокращает конкуренцию. Если мы рассматриваем бюрократа как монополиста, который обеспечивает некую услугу, и утверждаем, что он стремится к максимизации размера своего агентства, то можем получить ясное определение того, что он должен бы делать. Если спрос на услугу возрастает, суммарные расходы (цена, умноженная на количество) возрастают (рис. 7.5). На рис. 7.5 В мы показали суммарные расходы 35 Niskanen W.A. Bureaucrasy and Representative Government. Chicago: Aldine, 1971. P. 38. Необходимо отметить, что бюрократы не обязательно рассматривают себя преследующими собственные эгоистические интересы. Адмирал, лоббирующий авианосцы, счита- ет, что он делает это в национальных интересах, по так же считают и генерал ВВС, лоббирующий бомбардировщики, и армейский генерал, поддерживающий производство ра- кет наземного базирования. Эти люди пришли к уверенности в ценности той деятельности, которой они заняты. Следует заметить, что бюрократы часто имеют разнообразные цели: у них есть не только цель — увеличить размер своего департамента, но и осторожность, и они также могут желать устранения риска. Niskanen W. Bureaucrats and Politicans. Journal of Low and Economics, December 1975. P. 617—47. Hannaway J. Managed Managers: Signals and Signalling in Administrative Systems. New York: Oxford University Press, 1988. Сэм Пелтзмен критиковал гипотезу централизации как объяснение роста бюрократии. Он сравнивал экономики с различными уровнями централизации и утверждал, что нет система- тической зависимости между ней и бюрократическим ростом. Существуют другие перемен- ные, влияющие на рост бюрократии и ее размер, и, к сожалению, трудно сосчитать их все. Вопрос в том, что, если остальные факторы стабильны, влияет ли централизация на рост бюрократии. Peltzman S. The Growth of Government. Journal of Law and Economics, October 1980. P. 209-88; North D.fiThe Growth of Government in the United States: An Economic Historian's Perspective. Journal of Public Economics 28 (1985). P. 383-99. 200 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ на государственные услуги как функцию от назначенной цены. Расходы максими- зируются в точке JE3 . До тех пор, пока цена поднимается до р* суммарные расходы растут. Бюрократ максимизирует свой доход в точке Е. Если бюрократ может назначать цену за оказываемую услугу и если он стремится максимизировать расходы общества на услугу, которую он обеспечивает, он должен установить цену р*. Но бюрократ не может произвольно выбирать цену. Цена на услугу, производимую бюрократом, просто издержки на единицу предоставляемой услуги. Если он хочет увеличить цену, он может сделать это только через снижение эффективности. Если бы бюрократ был абсолютным монополистом, он поднимал бы степень неэффектив- ности до тех пор, пока цена (издержки на единицу предоставляемой услуги) не достигнет р*. 'Несколько факторов являются решающими в стимулировании бюрократов поступать именно так. Во-первых, должна отсутствовать конкуренция. Если существует конку- ренция, то другой бюрократ может предложить выполнить, услугу с меньшими издержками. Во-вторых, технология должна быть неясной настолько, чтобы было трудно определить, эффективно или нет действует бюрократ. Сколько кусков бумаги должен обрабатывать обработчик бумаги в минуту? Так как это, похоже, заметно изменяется от задачи к задаче, никакие внешние нормы не могут быть установлены без труда. Неполная информация и бюджет. И последнее. Бюрократы часто имеют важное информационное преимущество перед законодателями. Конгрессмены обыкновенно обладают ограниченной информацией, касающейся того, сколько должно стоить выполнение различных услуг. Они не знают, сколько должно стоить производство новой ракетной системы. Временами, когда бюрократы конкурируют друг с другом или когда издержки на некоторые программы кажутся слишком высокими, бюрокра- ты будут стремиться занизить издержки. Они знают, что, если программа запущена, у них будет возможность получить необходимые дополнительные средства для ее окончания. Особенно характерны превышения расходов для военных закупок. При других обстоятельствах могут возникать стимулы преувеличивать издержки, необхо- димые для выполнения задачи, лишние ресурсы могут затем быть направлены на какую-либо другую потребность. На самом деле, одна из величайших забот бюрократа состоит в том, что он, по общему мнению, может исполнить работу с меньшими издержками. Бюрократ, которому не удалось полностью потратить ресурсы, оказался бы под угрозой получить урезанный бюджет на следующий год. Это способствует возникновению того, что называется "проблемой избавления от денег"— проблемой использования ассигнований конгресса в течение последних месяцев финансового года. Бюрократы могут не только искажать выгоды и издержки, связанные с их деятельностью, они могут также предпринимать действия, которые влияют на эти Технически это точка, в которой эластичность спроса равна единице. Эластичность спроса, назовем это так, — процент изменения спроса в результате изменения цены на 1 %. Эластичность спроса - % изменения спроса *^ % изменения в цене Таким образом, спрос эластичен, если рост цен на 1 % вызывает уменьшение спроса более чем на 1 %, так что суммарный доход (цена продукта, умноженная на его количество) уменьшает- ся. Спрос неэластичен, если физический объем спроса не очень чувствителен к цене. На рис. 7.5 кривая спроса неэластична по цене в интервале между 0 и р* и эластична при цене выше р*. БЮРОКРАТИЯ 201
Рис. 7.5. МАКСИМИЗАЦИЯ ЧИСЛЕННОСТИ ЧИНОВНИКОВ. С увеличением цены на услугу до р* суммарные расходы возрастают. Чтобы максимизировать поступления, чиновник устанав- ливает цену на свою услугу в точке максимальных расходов Я. выгоды и издержки. В частности, обычно организаций спускается общий бюджет. Это главный инструмент контроля за организацией. В то же время организации может предоставляться некоторая свобода действия внутри этого бюджета. Бюрократ может использовать эту свободу действий, преследуя свои собственные цели (какими бы они ни были) охотнее, чем цели законодателей. Попытки урезания некоей части расходов иногда используются государственными организациями для повышения их общего бюджета. Так, когда Служба национального парка получила урезанный бюджет, она сократила свои расходы на освещение статуи Свободы в надежде, что последующий общественный протест приведет к восстановлению бюджета. Наконец, бюрократы могут оказывать влияние на размер своего бюджета, представляя ограниченный набор альтернатив.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «ЧТО МАКСИМИЗИРУЕТ БЮРОКРАТИЯ?» з дисципліни «Економіка державного сектору»
