Планирование и финансирование природопользования и природоохранной деятельности
Планирование мероприятий по улучшению состояния окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов на основе комплексного использования всех элементов экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды для достижения целей экологической политики является одной из основных функций управления в экологической сфере на всех уровнях. В нашей стране планирование как функция управления имеет давние традиции, хотя в системе государственного планирования бывшего СССР эколого-экономическое планирование сформировалось намного позже, чем другие направления. Оно охватывало намечаемые мероприятия по сохранению и развитию природно-ресурсного потенциала, обеспечению его рационального и комплексного использования, снижению отрицательного воздействия промышленного и сельскохозяйственного производства, а также жилищно-коммунального хозяйства городов на окружающую среду. Впервые раздел «Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов» был включен в государственный план развития народного хозяйства на X пятилетку (1975–1980 гг.). Для этого были разработаны специальные показатели, объединенные в 12 унифицированных форм, охватывающих вопросы охраны и рационального использования водных ресурсов, земель, лесных ресурсов, охраны атмосферного воздуха, организации природоохранных территорий, охраны и воспроизводства диких зверей и птиц, воспроизводства рыбных запасов, охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов. Кроме того, определялись капитальные вложения и ввод в действие природоохранных объектов, а также обосновывались природоохранные объекты (предприятия, сооружения, установки), включаемые в перечни вновь начинаемых строек и титульные списки строек за счет государственных капитальных вложений [24]. Задания по охране природы устанавливались по всем уровням управления (в том числе по отдельным городам). Практика регионального планирования и предплановых исследований определялась директивными требованиями разработки территориальных комплексных схем охраны природы. К 80-м годам относится и наиболее активное использование в планировании (в том числе природопользования и охраны окружающей среды) программно-целевых методов и разработка государственных региональных и городских целевых комплексных программ. С начала 90-х годов природоохранная концепция, долгосрочные цели и основные направления рационального природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации стали обосновываться с учетом перехода к рыночной экономике, радикального изменения политического устройства и более широкого использования международного опыта. После проведения известной международной конференции по окружающей среде и развитию в 1992 г. (РИО-92) наиболее целесообразной формой экологического планирования была признана международными организациями разработка национальных, региональных и локальных планов действий по охране окружающей среды (НПДООС, РПДООС и ЛПДООС), методология которых отличается системностью и базируется на достаточно широких подходах концепции устойчивого развития. В России в 90-х годах разрабатывались двух-, трехлетние национальные планы действий по охране окружающей среды (на 1994–1995, 1996–1997 и 1999–2001 гг.), которые включали концепцию экологической политики России, приоритетные направления решения экологических проблем, мероприятия по разработке законопроектов и нормативных актов, а также федеральные целевые программы. В рекомендациях по разработке региональных планов действий по охране окружающей среды, изложенных в НПДООС Российской Федерации на 1999–2001 гг., предлагалось включать в структуру таких планов анализ состояния и тенденций изменения экологической ситуации (в том числе основные экологические проблемы по средам, видам и источникам воздействия и их ранжирование по степени опасности), анализ проблем управления охраной окружающей среды и природопользованием, определение приоритетных направлений природоохранной деятельности, механизм реализации плана (в том числе взаимодействие различных органов власти и вовлечение различных общественных сил в реализацию плана, а также механизм корректировки плана в зависимости от хода его выполнения и появления новой информации). Однако при всех своих преимуществах РПДООС и ЛПДООС не получили широкого распространения в нашей стране. В настоящее время по действующему Федеральному закону «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 г. № 7-ФЗ планирование мероприятий по охране окружающей среды и природопользованию должно осуществляться в составе программ и прогнозов социально-экономического развития на всех уровнях государственного и муниципального управления. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, также обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды. Наиболее всеобъемлющей формой государственного планирования мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в настоящее время является разработка ежегодных и среднесрочных планов-прогнозов природопользования и охраны окружающей среды в рамках прогнозирования социально-экономического развития страны в целом, отдельных отраслей и территорий. В соответствии с Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20.07.95 г. № 115-ФЗ разработка прогнозов обеспечивается Правительством Российской Федерации и осуществляется в системе Министерства экономического развития и торговли (с привлечением всех министерств и ведомств). При этом одна из существенных особенностей разработки прогноза природопользования состоит в том, что объектами прогнозирования являются не только социально-экономические процессы, но и природные явления, обусловленные техногенными факторами. В связи с этим важное значение приобретает предвидение возможных последствий антропогенного воздействия на окружающую природную среду, на основе которого определяется экологическая стратегия хозяйственного развития. Таким образом прогноз предполагает, прежде всего, определение масштабов воздействия хозяйственной деятельности на качество окружающей среды, рассматриваемой как важнейшее условие жизни людей и устойчивого экономического развития, с последующим установлением необходимых мер по поддержанию качества окружающей среды на нормативном уровне, соответствующем требованиям санитарно-гигиенических и экологических нормативов. Наиболее распространенными методами прогнозирования в настоящее время являются экстраполяция, нормативные расчеты (там, где они возможны), экспертные оценки. Современный горизонт прогнозирования социально-экономического развития, включая процессы природопользования, по объективным причинам остается довольно коротким, но в перспективе, в связи со стабилизацией социально-экономической обстановки и началом экономического роста в стране, он неизбежно будет иметь тенденцию к увеличению. Вместе с тем, фактически деятельность по планированию использования природных ресурсов и охране окружающей среды значительно шире (как в смысловом, так и в процедурном отношении), чем разработка соответствующих разделов для прогноза социально-экономического развития, и имеет несколько весьма разнородных, но взаимосвязанных направлений. При этом особое значение имеет взаимоувязка местных планов, плановых и программных документов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. По Федеральному закону «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 г. №7-ФЗ (ст. 15) в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды должны разрабатываться федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Федерации. До 2001 г. в России осуществлялась реализация более десятка федеральных экологических программ, часть из которых, имея статус федеральных, были по существу региональными и даже городскими. При этом все программы финансировались неудовлетворительно и не решили основных задач. Постановлением Правительства РФ от 07.12.01 г. № 860 была утверждена единая долгосрочная целевая федеральная программа «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)», которая включает 12 подпрограмм: «Минерально-сырьевые ресурсы»; «Леса»; «Водные ресурсы и водные объекты»; «Водные биологические ресурсы и аквакультура»; «Регулирование качества окружающей природной среды»; «Отходы»; «Поддержка особо охраняемых природных территорий»; «Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений»; «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории»; «Возрождение Волги»; «Гидрометеорологическое обеспечение безопасной жизнедеятельности и рационального природопользования»; «Прогрессивные технологии картографогеодезического обеспечения». Целью программы «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)» является сбалансированное развитие природно-сырьевой базы для удовлетворения потребностей экономики страны в топливно-энергетических, минеральных, водных, лесных и водных биологических ресурсах, обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. Эта программа определяет приоритеты планирования природопользования и охраны окружающей среды как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Кроме того, на уровне субъектов Федерации могут разрабатываться программы, направленные на решение специфических региональных проблем, характерных для территории конкретных субъектов Федерации, их природных комплексов или отдельных объектов. Экологическое планирование на территории муниципальных образований предполагает разработку целевых показателей состояния окружающей среды, подготовку соответствующих программ их достижения, обоснование (в пределах компетенции органов местного самоуправления) эколого-экономических нормативов, применение которых в практике управления может способствовать ориентации природопользователей на конкретные действия по оздоровлению городской среды и т.п. Очевидно, что при планировании природоохранной деятельности на уровне муниципальных образований должны учитываться мероприятия, осуществляемые в рамках региональных и национальных экологических программ. В то же время, в процессе разработки планов природоохранных мероприятий муниципальных образований могут выявляться основания для предложений по инициированию новых или корректировке действующих программ на федеральном или региональном уровне. Общим условием успешного выполнения планов природоохранных мероприятий является их финансовое обеспечение. В настоящее время финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды производится за счет бюджетов всех уровней, средств предприятий и других внебюджетных источников. В связи с этим следует отметить, что в течение почти десяти лет в качестве независимых источников финансирования природоохранной деятельности выступали внебюджетные экологические фонды, но сейчас их роль практически утрачена, поскольку система внебюджетных фондов, созданная в начале 90-х годов, стала противоречить нормам нового бюджетного законодательства и подверглась глубокой трансформации, изменившей саму сущность этих институтов для аккумулирования экологических платежей и целевого расходования средств на природоохранные мероприятия. В 2001 г. Федеральный экологический фонд Российской Федерации был упразднен, а впоследствии были упразднены и многие региональные экологические фонды. Вместе с тем, субъекты Федерации вправе иметь экологические фонды (как и любые другие) в качестве целевых бюджетных фондов. По ст. 17 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.98 г. № 145-ФЗ целевой бюджетный фонд – это фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Бюджетный кодекс содержит нормы, обеспечивающие использование средств целевых бюджетных фондов по целевому назначению. По ст. 17 средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. По ст. 35 на целевые бюджетные фонды не распространяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов. По ст. 54 доходы целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации. Сами по себе эти нормы бюджетного законодательства заслуживают одобрения, но в них не нашло отражения требование о поступлении всех уплачиваемых экологических платежей именно в целевые бюджетные фонды. По существу средства таких фондов могут формироваться в той мере, в какой они будут выделены из бюджета субъекта Федерации, вне зависимости от суммы собранных экологических платежей, и выполнять ограниченные функции, например, финансового сопровождения экологических программ, предусмотренных в бюджете, и учета израсходованных средств на эти цели. Аналогичным образом может быть оформлено включение местных экологических фондов в состав местных бюджетов. Однако возможность существования местных экологических фондов на практике не всегда имеет достаточное обеспечение. Таким образом, основным гарантированным источником финансирования природоохранных мероприятий являются бюджеты. Это определяет особую значимость финансового планирования природоохранных мероприятий. При действующей бюджетной системе Российской Федерации финансовое планирование, как известно, осуществляется в рамках так называемого бюджетного процесса, регламентированного Бюджетным кодексом РФ от 31.07.98 г. № 145-ФЗ. Составление любого бюджета в соответствии с действующим законодательством основывается на прогнозе социально-экономического развития, основных направлениях бюджетной и налоговой политики, прогнозе сводного финансового баланса и плане развития государственного (муниципального) сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год. Самостоятельное место в бюджетной системе занимает перспективный финансовый план сроком на 3 года, который законодательно не утверждается, но информирует представительные органы о среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы. При подготовке всех этих документов определенные приоритеты природоохранной деятельности должны быть согласованы с другими приоритетами (социальными, экономическими, финансовыми). При составлении бюджета для решения экологических проблем осуществляется, с одной стороны, обоснование необходимости финансирования наиболее важных природоохранных мероприятий и размера общих расходов из бюджета, связанных с охраной окружающей природной среды в текущем году, а с другой, – установление размера доходов бюджета, связанных с управлением природопользованием и охраной окружающей среды. К таким доходам с определенной долей условности могут быть отнесены отчисления в бюджет от регулярных природно-ресурсных и экологических платежей, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы), и средства, полученные в возмещение вреда, причиненного нарушением соответствующих правовых норм, а также доходы от платных услуг экологического профиля, оказываемых муниципальными предприятиями. Исходя из принципа общего (совокупного) покрытия расходов, установленного для бюджетной системы Российской Федерации, который определяет, что доходы не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета (за исключением доходов целевых бюджетных фондов), финансирование расходов на охрану окружающей среды может осуществляться в любых объемах, независимо от суммы доходов бюджета, связанных с управлением природопользованием. Кроме того, в региональные и местные бюджеты могут быть направлены субсидии из бюджетов других уровней для осуществления конкретных мероприятий, если эти мероприятия соответствуют региональным или национальным приоритетам и отражены в соответствующих программах. Вместе с тем, общим направлением совершенствования бюджетной системы в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства РФ от 15.08.01 г. № 584, является в первую очередь обеспечение самостоятельности проведения налогово-бюджетной политики региональными органами власти и органами местного самоуправления в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней и, соответственно, сбалансированности бюджетов, в том числе и местных. Поэтому сопоставление доходов и расходов бюджета, связанных с природопользованием и охраной окружающей среды, имеет первостепенное значение для экономического обоснования природоохранных мероприятий и решения более широкого круга задач по управлению природоохранной деятельностью.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Планирование и финансирование природопользования и природоохранной деятельности» з дисципліни «Економічний механізм природокористування та охорони навколишнього середовища»
