Основи організації фінансів місцевих органів влади в зарубіжних країнах
Україна як суверенна держава стала членом Ради Європи, при-єдналася до Європейської хартії про місцеве самоврядування та ра-тифікувала цей акт. Таким чином, вона взяла на себе зобов’язання будувати місцеві фінанси відповідно до міжнародних стандартів. У хартії дається вісім принципових положень про фінансову діяльність місцевого самоврядування: 1. Органи місцевого самоврядування мають право в межах за-гальнодержавної економічної політики вільно розпоряджатися достатніми власними засобами. 2. Фінансові засоби органів місцевого самоврядування потрібно визначати відповідно до компетенцій, передбачених Консти-туцією та законом. 3. Частина фінансових засобів органів місцевого самовряду-вання має надходити за рахунок місцевих зборів чи податків, ставки яких ці органи визначають у межах закону. 4. Фінансові системи, які забезпечують надходження фінансо-вих засобів органів місцевого самоврядування, мають бути до-статньо різноманітними і гнучкими для збереження відповідності реальним витратам при здійсненні їхніх повноважень. 5. Необхідно запроваджувати процедури фінансового вирів-нювання чи еквівалентні заходи, призначені для коригування на-слідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансу-вання, а також їхнього фінансового тягаря для захисту фінансово слабких органів місцевого самоврядування. 6. Слід відповідним чином погоджувати з органами місцевого самоврядування виділення їм перерозподілюваних коштів. Це означає: кошти, що використовуються з метою фінансового вирівнювання та допомоги органам місцевого самоврядування, мають вилучатися і надаватися лише за погодженням з органами місце-вого самоврядування. 7. Субсидії, котрі надаються органам місцевого самовряду-вання, не можуть призначатися для фінансування певних прое-ктів. Важливо, щоб асигнування субсидій не обмежувало сво-боди дій органів місцевого самоврядування у власній сфері компетенції. 8. Органи місцевого самоврядування мають право на доступ до внутрішнього ринку позичкового капіталу. Прагнення до побудови в нашій країні ефективної системи взаємовідносин між органами різних рівнів у бюджетній сфері і бажання уникнути економічно необґрунтованих, неправильних рішень спонукає до вивчення як позитивного, так і негативного світового досвіду в організації місцевих фінансів. Будь-яка бюджетна система має бути зорієнтована на вирішення завдань з будівництва системи, яка б відповідала таким основним вимогам: соціальна справедливість, економічна ефективність, полі-тична стабільність. У різних країнах існують різноманітні умови (адміністративні, соціальні, національні, культурні, історичні), які впливають на побудову взаємовідносин різних рівнів влади в бю-джетній сфері. Залежно від цих умов кожна країна по-своєму вирі-шує питання побудови міжбюджетних відносин. Слід зазначити, що вихідні пропорції розподілу доходів між рівнями бюджету залежать, головним чином, від таких чинників, як вертикальний розподіл видаткових повноважень і ступінь не-рівності подушових бюджетних доходів адміністративно-територіальних утворень. Цими чинниками і визначається потреба в концентрації коштів у бюджеті вищого рівня для здійснення ме-ханізму вирівнювання. У наш час у самому загальному вигляді можна виділити два типи моделей міжбюджетних відносин — децентралізований і кооперативний. Децентралізовані моделі мають такі основні особливості: 1. З трьох головних функцій державних органів влади й управління — макроекономічної стабілізації, перерозподілу національного доходу і виробництва державних товарів і послуг (звичайно остання називається функцією розподілу ресурсів) — перші дві найчастіше (у крайньому випадку — цілком) належать до сфери діяльності центрального уряду, а третя поділяється між трьома рівнями влади, але вважається найважливішою в діяльності міс-цевої влади, що загалом відповідає оптимальній теоретичній мо-делі міжбюджетних відносин. 2. Наділення повноваженнями з оподатковування різних рівнів влади відбувається відповідно до зазначеного розподілу функцій. Податковими джерелами центрального бюджету стають такі види податків, як прибуткові на фізичних і юридичних осіб, а також ак-цизне і митне оподатковування, тоді як місцеві бюджети задоволь-няються другорядними джерелами — податками на товари і по-слуги, майно і земельні ділянки. 3. Визнається високий ступінь фінансової незалежності і са-мостійності регіональної влади. Це фактично може привести до відмови центрального уряду від контролю за бюджетною діяль-ністю регіональних органів, байдужому ставленню до проблеми горизонтальних дисбалансів і регіональних бюджетних дефіци-тів, відсутності відповідальності щодо їх боргів. Фінансова неза-лежність і самостійність регіонів забезпечується наданням їм права спільного використання податкових баз. Іноді регіони мають можливість запроваджувати будь-які по-датки, крім тих, які можуть порушувати міжрегіональну і зовнішню торгівлю держави. Проблема усунення гострих горизонталь-них диспропорцій звужується, головним чином, шляхом надання прямих трансфертів найбіднішим категоріям населення. Однак слід зазначити, що найбільшого поширення у світі на- була не децентралізована, а кооперативна модель бюджетного федералізму. Для даної моделі характерні: — порівняно більш широка участь регіональної влади в пере-розподілі національного доходу і в макроекономічній стабіліза-ції, що веде до тіснішого бюджетного співробітництва місцевих і центральних державних структур; — підвищена роль місцевої влади в системі розподілу подат-кових доходів, у тому числі і національних; — активна політика горизонтального бюджетного вирівню-вання, підвищена відповідальність центру за стан місцевих дер-жавних фінансів, рівень соціально-економічного розвитку тери-торій, що веде до посилення контролю з боку центру і деякого обмеження самостійності місцевої влади (у крайньому разі це може виражатися у високому ступені централізації керування і перетворенні органів місцевої влади фактично в представників центральних структур). Кооперативні моделі міжбюджетних відносин використовують багато європейських держав, і насамперед Скандинавські країни. Кооперативна модель дає змогу використовувати такі основні інструменти бюджетного вирівнювання: розподілу податкових доходів за рівнями влади; загальних трансфертів; спеціальних трансфертів. Створення ефективного механізму вирівнювання багато в чому залежить від вироблення компромісних рішень з таких питань: · Мета вирівнювання. Вибір формули розподілу трансфертів зв’язаний з тим, яке ставиться завдання: вирівнювання стартових умов (підвищення рівня доходів, податкового потенціалу) чи рів-ня споживання державних послуг (дотаціювання витрат відпові-дно до фінансових потреб). При їх одночасній постановці потріб-но вирішити питання пріоритетності. · Масштаби горизонтального вирівнювання. Їх необхідно ви-значити, оскільки бюджетне вирівнювання допускає збільшення ресурсів одних регіонів за рахунок інших, а це може призвести до посилення утриманських настроїв одержувачів і ослаблення фіс-кальної зацікавленості донорів. Традиційно бюджетні трансферти поділяються на три види: до-тації, субвенції, субсидії. Проте лише останнім часом з’явилися спроби чітко розмежувати ці види, спираючись на які можна зробити висновок: у різних країнах один і той самий вид бюджетних трансфертів може називатися по-різному. Так, у деяких країнах бю-джетні дотації складаються з кількох різних трансфертів, що нада-ються за певних умов місцевим громадам: у Росії — це бюджетна дотація, федеральний трансферт; у Франції — глобальна дотація на функціонування, дотація на компенсацію податкових пільг та зни-ження ставок оподаткування, фонд компенсації ПДВ. У деяких кра-їнах — це трансферт, який називається по-різному: у Німеччи- ні — додаткові дотації для земель та ключові дотації для комун; у Польщі — генеральна субвенція; у Швеції — незв’язана субсидія. Аналогічні розбіжності є характерними і для бюджетних субсидій: у Німеччині їх називають допомогою, дотацією; у Франції — це спеціальні субвенції, глобальна дотація на устаткування; у Польщі — спеціальні дотації; у Швеції — цільові субсидії. Бюджетні субвенції в Росії існують під своєю назвою; у Німеччині — це цільові дотації для комун; у Франції — глобальна дотація на децентралізацію; у Польщі — спеціальні дотації. У законодавстві розглянутих країн не дається розгорнутого ви-значення кожного з видів практикованих бюджетних трансфертів, а вказується лише те, з якою метою подається певний вид допомоги. Так, відносно додаткових дотацій землям Німеччини написано: «Федерація за рахунок своїх коштів надає слабким у фінансовому відношенні землям дотації для додаткового покриття їх загальних фінансових потреб». В Адміністративному кодексі Франції про гло-бальну дотацію на децентралізацію сказано лише те, що вона нада-ється для компенсації витрат при передачі повноважень зверху вниз, якщо видатки не компенсуються передачею податків тощо. Конкретні елементи механізму надання бюджетних трансфертів ви-значаються або спеціальними законами, або найчастіше інструктив-ними матеріалами Міністерства фінансів. Так, у Франції щорічно видається «Бюджетний путівник для комун, департаментів та регіо-нів», у якому фіксуються умови надання бюджетних трансфертів у поточному фінансовому році та розподіл їх загальної суми згідно з законом про бюджет на поточний рік. Якщо взяти за вихідний підхід до класифікації бюджетних трансфертів щодо їх джерел, механізмів розподілу та ступеня свободи використання, що практикується фахівцями з місцевих фінансів, то аналіз матеріалів дає змогу з’ясувати найзагальніші особливості системи бюджетних трансфертів. Формування фонду бюджетних трансфертів може здійсню- ватися як: а) часткові відрахування від одного або кількох податків, що надходять до держбюджету; б) щорічні асигнування з держбюджету; в) обсяг видатків місцевих громад. Загалом вважається, що стабільнішою частиною бюджетних трансфертів є ті, джерело яких прив’язане до доходів державного бюджету. У країнах із стабільною економікою бюджетні трансфе-рти, що мають природу бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела. Що стосується зв’язаних бюджетних трансфертів, то найбільш підходящим для них джерелом є видатки бюджету за-лежно від обсягу місцевих видатків. Світова практика виділяє такі методи розподілу бюджетних трансфертів: · пропорційно доходам місцевої громади; · багатофакторна формула; · компенсація фактичних видатків місцевих громад; · як частина річного бюджету місцевих громад. Для розподілу бюджетних дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи; для зв’язаних бюджетних трансфер-тів — перший та третій. При розподілі дотацій більшість країн надає перевагу форму-лам, оскільки вони дають змогу об’єктивніше оцінити потребу місцевого бюджету в централізованій підтримці. Однак сама по собі формула ще не вирішує проблеми, оскільки дуже важливий набір критеріїв, урахованих у ній, та значення їх ваги. За винят-ком Франції та Швеції в усіх країнах мало не щорічно відбува-ється перегляд та уточнення формул. Ступінь свободи місцевих органів влади у використанні вер- тикальних трансфертів визначається співвідношенням між зв’я- заними бюджетними трансфертами (бюджетні субвенції та суб- сидії) та незв’язаними. Чим більше частка бюджетних дотацій у бюджетних трансфертах, тим більшу свободу мають місцеві гро-мади. У країнах із стабільною економікою та розвинутими тра- диціями самоврядування, саме бюджетні дотації відіграють головну роль (Німеччина, Франція, Швеція), тоді як у країнах, що трансформуються, найчастіше — зв’язані бюджетні трансфер- ти (Польща, Росія). Також необхідно відзначити, що в країнах уні-тарного типу (Франція, Польща) — більша частка бюджетних трансфертів, тоді як у федеративних країнах (Німеччина, Росія) — вона нижче. У деяких країнах система бюджетних трансфертів доповню-ється горизонтальними бюджетними трансфертами, що характе-ризують відносини між бюджетами одного рівня. Такі системи горизонтального вирівнювання існують насамперед у розвинутих країнах. Найбільшого рівня розбудови цих інструментів досягну-то в Німеччині та Швеції. Ефективність функціонування системи бюджетних трансфер-тів в окремих країнах прямо пов’язана зі ступенем досконалості та усталеності нормативної бази, що їх регулюють. Рівень норма-тивної закріпленості бюджетних трансфертів у різних країнах дуже відрізняється. Серед країн із сформованою нормативною базою, яка переглядається дуже рідко, можна відзначити Німеч-чину, Францію та Швецію. Так, у Німеччині визначення основ-них видів бюджетних трансфертів землям закріплені в Основно-му Законі (так звана Фінансова конституція). У Франції основні види бюджетних трансфертів визначаються спеціальними зако-нами, які зведені в Адміністративний кодекс з місцевого само-врядування. Вирівнювання здійснюють або для створення всім учасникам однакових стартових умов (вирівнювання податкового потенціа-лу), або для забезпечення рівного розподілу між ними кінцевих результатів (досягнення стандартного рівня споживання держав-них послуг на всій території). Тією чи іншою мірою всі країни намагаються вирішувати обидва завдання. При цьому держави з розвинутою децентралізованою системою правління роблять на-голос на вирішенні першого завдання, тоді як країни, що дотри-муються унітарних традицій, — другого.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Основи організації фінансів місцевих органів влади в зарубіжних країнах» з дисципліни «Місцеві фінанси»
