Історичні фактори формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування
Дослідження історичних факторів формування організаційнофункціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення для визначення сучасного стану організації діяльності самоврядних органів. Зазначимо, що під історичними факторами ми розумітимемо всі ті рушійні сили формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування, які проявлялися на конкретній території у визначені часові періоди. Аналіз історичних факторів формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування найкраще здійснити на прикладі вивчення міст, оскільки місцеве самоврядування зародилося в містах. Попереднє вивчення особливостей впливу історичних факторів на формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування дозволило виділити три великі періоди: 1. Період виникнення розрізнених самоврядних принципів і методів в управлінні (з найдавніших часів до впровадження магдебурзького права). 2. Період апробації самоврядних принципів і методів управління в містах (від запровадження магдебурзького права на початку ХІІ ст. до першої письмової Конституції Пилипа Орлика). 3. Період пошуків ефективних форм реалізації місцевого самоврядування (від Конституції Пилипа Орлика донині). Період виникнення розрізнених самоврядних принципів і методів в управлінні (з найдавніших часів до впровадження магдебурзького права) почався з прадавньої історії. Так, український історик П. Курінний, розглядаючи передісторію й ранню історію України, писав: “Український народ є антропологічною, етнічною та економічною єдністю на історичній карті Європи. Його виразна культурна і пси101
хічна своєрідність лучить сучасних представників його нитками глибоких традицій з далеким передісторичним та історичним минулим. Надра його землі мають в собі рештки від перебування людини вже з ашельсько-мустьєрської доби давньої палеолітичної культури, себто з яких сто тисяч років тому. Відтоді наш Край ніколи не був пусткою. Покоління людей виростали одне по одному. Над краєм пролітали хуртовини війн, але покоління від поколінь переймали здобутки попередніх надбань і передавали їх своїм нащадкам. Культурна тяглість на українських землях не переривалася ніде, ніколи аж до наших днів” [355, с. 1]. На думку сучасних українських вчених, ще від початку епохи бронзи (близько 2750 р. до н. е. ) на території України виникли багатофункціональні поселення, які набули рис міста і стали центром певної округи [651, с. 138–139]. Безумовно, ці міста не існували самі по собі: мало бути управління ними в тій чи іншій формі, але будь-яка інформація про це відсутня. Дещо більше інформації є про грецьку колонізацію Північного Причорномор’я, яке від початку I тис. до н. е. і до перших століть нашої ери входило в зону найвищого піднесення античної культури, сформованої в Греції та Римі. За сьогоднішніми уявленнями, процес античної колонізації Північного Причорномор’я розвивався від епізодичних подорожей до організації міст-колоній: Тіри (м. БілгородДністровський), Ольвії (нині це с. Парутине Очаківського р-ну Миколаївської області) у Буго-Дністровському лимані, Пантикапеї (м. Керч) на Керченському півострові. Ця колонізація принесла в край сучасної України досягнення грецької цивілізації в соціально-економічній, культурній і політикоправовій сферах, поєднала різні на той час культури і цивілізації. З княжої доби існують писемні джерела, що дають можливість зрозуміти правове становище міст у тогочасній державно-правовій системі, а також говорити про особливий правовий статус їх жителів. Крім того, саме цей період був ґрунтовно досліджений у працях українських і російських вчених М. Берлінського, М. Костомарова, М. Максимовича, М. Грушевського, С. Соловйова, В. Ключевського, В. Татищева, Г. Міллера, М. Щербатова. У радянській науці цією проблемою багато і плідно займалися М. Тихомиров, Б. Греков, Б. Рибаков, В. Пашуто, В. Янін, П. Толочко та ін. Наукові праці названих вчених засвідчують, що міста, які функціонували в той час, були передусім адміністративно-політичними центрами союзів пле102
мен, укріпленнями у прикордонних районах, культовими центрами. Досить важливим фактором, що визначав статус населеного пункту як адміністративно-політичної одиниці, назва якої у подальшому поширювалася на окремі землі, ставало заснування на території міста кафедральних соборів з єпископськими кафедрами. Залишки соборів виявлено в Києві, Чернігові та деяких інших містах України. Уже в IX–X ст., за археологічними даними, можна простежити виникнення міст як торгово-промислових і адміністративних центрів, зростання їх населення, зміну правового статусу жителів міст порівняно із сільським населенням. Але доволі складно з’ясувати питання організаційної структури міст IX–X ст., розрядів (верств) їх населення, кількісного співвідношення між ними. На думку С. Юшкова, у так званих племінних містах концентрувалася племінна влада, князь, його дружина, “нарочиті мужі” — племінна старшина. У них осідали ремісники й купці [681, с. 45]. Таким чином, дослідження вчених засвідчують, що появу міст зумовлювали чинники (економічний, або торговельний і військовий, або оборонний), які сприяли зростанню їх ролі як політичних центрів регіону: “Озброєне торговельне місто стало вузлом першої великої політичної форми, утвореної серед східних слов’ян на нових місцях перебування” [681, с. 175]. Зростання центрів міжнародної торгівлі, як, наприклад, на шляху “з Варяг у Греки”, чи уздовж великих рік, неодмінно приводило до зосередження в них значних матеріальних цінностей, а отже, і до намагань заволодіти ними збройним шляхом. Це, у свою чергу, впливало на політичну зорганізованість жителів міст, появу структур державної влади, яка охопила військові сили й систему податкових служб для утримання війська. Виникли й інші структури, наділені певною владою, які забезпечували життєдіяльність міста. У зв’язку з цим цікавою є думка російського вченого М. Покровського: “Якщо ми випустимо з уваги поєднання війни, торгівлі й розбою, ми нічого не зрозуміємо в організації давньоруського міста” [307, с. 65]. Українське місто княжої доби за своєю соціально-політичною природою, правовим статусом, роллю і значенням у тогочасному суспільстві практично нічим не відрізнялося від міста-фортеці, містаукріплення західноєвропейського середньовіччя. За своєю суттю це насамперед політико-адміністративні центри певної території, регіону. Вони будувалися для охорони від зовнішніх ворогів і для забезпечення панування князя на певній території. Як центр торгівлі та ре103
месел, місто виробляло власну систему норм, що регулювала життя міста, його відносини з владою, іншими містами. У містах виокремилося, за участю князя чи навіть усупереч йому, міське правління, яке формувалося з різних груп міщан. Міське населення мало інший правовий статус, аніж сільське. Воно платило особливу данину, що звалася “погороддя”. У досліджуваний період місто не мало власного міського самоврядування: ним управляв князь або його посадники, тисяцькі і соцькі. Викликає інтерес проблема внутрішньої організації міського населення княжої доби. У середньовічній Західній Європі міське купецтво й ремісники об’єднувалися в гільдії та цехи. Очевидно, подібні структури могли існувати і в українських містах цього періоду. У той час віче, як вважає багато вчених, було постійним і необхідним органом влади. Воно являло собою збори жителів головного міста землі й було постійним і необхідним органом конкретної території. Повсюдне поширення віча на території Київської Русі є свідченням того, що вже в цей період, незважаючи на тенденції централізації та концентрації державної влади як явища прогресивного з огляду на загрозу зовнішнього вторгнення, існував механізм забезпечення реалізації інтересів міста, їх максимального погодження із загальнодержавними інтересами. Щодо складу віча та його компетенції, то “за правилом участь у ньому беруть усі старші горожани землі. Віча відбуваються у всіх землях, і всі свобідні горожани могли бути присутні... У вічу брали участь старші горожани, батьки родин. Хто був нежонатий і без ґаздівства, себто не вийшов з-під опіки батька, не брав участі у вічу; там брали участь тільки представники родин та рішали за себе і за свою родину... Віче було органом широких мас, хоч би з цієї причини, що кожний мав тут голос, а маси народу мали на вічу чисельну перевагу” [652, с. 70–71]. Проте однозначно говорити про політико-правове значення рішення віча досить важко, оскільки протистояння “князь” — “ віче” проходило зі змінним успіхом. Хоча міське населення княжої доби складалося переважно з українців, на початку XII ст. помітними стали сильні колонії німців в українських містах, зокрема в Києві, Галичі та Володимирі-Волинському [652, с. 52], через які в Україну прийшло магдебурзьке право. Воно передбачало надання міській громаді права запроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Таким чином, розпочався період апробації самоврядних принципів і методів управління в 104
містах (від запровадження магдебурзького права на початку ХІІ ст. — до першої письмової Конституції Пилипа Орлика). Ідея магдебурзького права все більше популяризувалася, поступово просуваючись із заходу на схід. Міста Хуст, Тячів, Вишкове здобули це право в 1329 р., Володимир-Волинський — у 1324 р., Львів — у 1356 р., Кам’янець — у 1374 р., Берестя — у 1390 р. У XV–XVII ст. це право досягло міст Правобережної України. Столиця сучасної України — м. Київ — це право набула лише в 1494–1497 рр. Поширенню магдебурзького права в українських містах сприяв процес їх входження до складу Великого князівства Литовського та Королівства Польського. Спочатку магдебурзьке право поширювалося лише на німецькі колонії в містах, а з часом — на всю громаду міста. Його впровадження зумовило зростання ролі місцевих органів влади у вирішенні питань місцевого господарства, місцевих фінансів, охорони правопорядку, місцевої адміністрації та судочинства. Правовим наслідком надання місту магдебурзького права стало скасування норм звичаєвого права. Відхід від сформованої локальної правової культури сьогодні можна розцінювати по-різному, проте немає сумніву, що цей реальний історичний процес привів до утворення та розвитку нових політико-правових форм і методів організації суспільства. Магдебурзьке право зумовило виведення міста з-під юрисдикції феодалів, воєвод тощо й запровадження власного органу міського самоврядування — магістрату, який складався з двох колегій — ради та лави. На раду покладалося виконання функцій адміністративного органу, на лаву — судового. На жаль, магдебурзьке право не могло повністю врегулювати відносини, скеровані на розвиток централізованої унітарної держави, потреба якої на той час уже гостро назріла. У XVI — першій половині XVII ст. в Україні зростають старі й виникають нові міста: у 40-х роках XVII ст. в Україні нараховувалося близько 1000 міст і містечок [39, с. 195], більшість з яких були порівняно невеликими поселеннями. Жителі таких містечок сплачували власникам замків чинш, різні побори і брали участь в обороні замків, у результаті чого отримували право на самоврядування. Більшість міщан відрізнялася від селян тільки правовим статусом (не відробляли панщину). За сприятливих умов містечка переростали в міста. Характерною для того періоду є поява великих міст: Чернігів і Переяслав на Лівобережній Україні, Луцьк на Волині, Львів, Перемишль, Ярослав на Галичині. Від 1552 р. до 1622 р. населення Києва 105
збільшилося у 3,6 раза, Житомира у 2,5 [117, с. 195]. Окремі з міст почали набувати статусу “полкових”. Перші полкові міста визначив ще король Стефан Баторій у 1576 р. Королівським актом було затверджено перелік полкових міст, місць дислокації козацьких збройних формувань, козацьку територію та головне місто — Терехтемирів (Трахтемирів, Тряхтемирів). Акт називав перші сім полкових міст: Чигирин, Корсунь, Черкаси, Умань, Ладижин, Богуслав та Київ. На лівому березі Дніпра було визначено лише три полкових міста: Переяслав, Полтава, Миргород. За іронією долі, козацький, або полковий, устрій розпочався й закінчився на Запоріжжі. Зазначимо, що наукові розвідки, які стосуються цього історичного періоду, не завжди чітко розрізняють поняття “полк” як адміністративно-територіальну одиницю і як військове формування, що може створювати певні труднощі та непорозуміння. Внаслідок національно-визвольної війни українського народу під проводом Богдана Хмельницького не тільки зросла кількість міст, але й відбулися суттєві зміни у складі міського населення: частина міщан перейшла до Запорізького війська, набувши статусу козаків. Міщани й козаки мали різні власні органи управління. Міщани підлягали владі війта з бурмистрами, козаки в менших містах — владі отамана, у більших — сотника чи полковника. Міське населення намагалося зберегти свої давні права і привілеї (по-перше, самоврядування з виборним війтом і бурмистрами, весь міський устрій; по-друге, звільнитися від державних податків і військових обов’язків; по-третє, зберегти монополію на ремесла, міські промисли і торгівлю; по-четверте, розширити свої землеволодіння). Є достатньо підстав вважати, що початок періоду пошуку ефективних форм реалізації місцевого самоврядування можна обумовити часом появи “Конституції Пилипа Орлика”, яка за своїм змістом та політико-правовою природою повніше відповідає сучасним вимогам до політико-правових актів, що претендують на роль Основного Закону [450]. Вона ввібрала в себе провідні ідеї того періоду, які донині не втратили актуальності та застосовуються наукою конституційного права. Маються на увазі ідеї, викладені у працях Жана Бодена (1520–1595) — “Шість книг про республіку”; Томаса Гоббса (1588 — 1679) — “Левіафан, або Матерія, форма і влада держави”, “Про громадянина”; Джона Локка (1632 — 1704) — “Досвід про людський розум”, “Два трактати про правління”. І хоча Конституція Пилипа Орлика так і не набула чинності на території України, вона випередила 106
Основні Закони, які було прийнято в державах Нового і Старого Світу. Нині її розцінюють як прекрасний зразок вітчизняної політико-правової думки початку XVIII ст. За Гетьманщини існувало два типи міст: одним було надане магдебурзьке право, інші мали обмежену автономію. Міста з магдебурзьким правом мали незалежну судову систему й адміністрацію. Міста без магдебурзького права були, як правило, меншими, мали простішу структуру та вужчу юридичну автономію. Міське судочинство й адміністрацію здійснював козацький уряд. Козацька адміністрація, не заохочуючи розвитку міського самоврядування, водночас зберігала міське право. Показовими в цьому плані є положення Конституції Пилипа Орлика: “Силою цього Виборчого Акта ухвалюється, щоб столичне місто Русі Київ та інші міста України зберігали недоторканними й непорушними всі свої справедливо отримані закони та привілеї й це мусить у відповідний час обов’язково підтверджуватися гетьманською владою” [567]. У містах, що перебували у складі російських губерній, самоврядування розвивалося на основі “Грамоты на права и выгоды городам Российской империи” (1785), згідно з якою було створено нові станові органи міського самоврядування — міські думи, що привело до уніфікації форм місцевого самоврядування в Україні на російський лад, зрівняння прав українського міщанства з правами міських жителів інших територій імперії [133, с. 67–136]. Вказаний документ не скасував магдебурзьке право, але він кардинально перебудував структуру міської адміністрації та судочинства. Зазначимо, що на території Гетьманщини магдебурзьке право ніколи не діяло на повну силу і мало досить символічний характер, про що свідчать міщанські накази до Законодавчої комісії 1767 р. Кількість міст, які користувалися самоврядуванням за магдебурзьким правом, поступово зменшується, а після польського повстання 1830 р. залишки магдебурзького права, які ще діяли в українських містах, були анульовані. У 1831 р. магдебурзьке право було офіційно скасовано на Лівобережній Україні, а в 1835 р. — у Києві [255, с. 249]. Із зміцненням централізованих держав у Європі міста підпадають під дію загального законодавства, яке регулює місцеве самоврядування. Це стосується і міст Східної Галичини, котра увійшла до складу так званого Королівства Галичини і Володомерії з великим князівством Краківським і князівствами Освенцимським і Заторським. 107
Після 1772 p. австрійський уряд обмежив права багатьох міст Західної України, більшість з яких були переведені в ранг села, а їхні мешканці стали кріпаками. На території багатьох міст Західної України створювалися юридики (від лат. juridicum — судовий) — міські території, котрі вилучались з-під міської юрисдикції та управління і перебували у власності світських або духовних феодалів. Їх ліквідували в 1791 р., що засвідчило кризу феодального міського управління та спонукало до пошуків нових форм організації влади й управління в містах. Одразу після входження західноукраїнських земель до складу Австрії розпочалися процеси посилення і зміцнення центральної державної влади, а також згортання місцевого самоврядування. Так, у Львові створено Дирекцію поліції й окружного управління, яка мала право втручатися майже в усі справи магістрату, а трохи згодом декретом австрійського імператора Йосифа II від 31. 08. 1786 р. взагалі було скасовано магдебурзьке право. У 1783 р. створено міські відділи та міські магістрати. Чисельний склад міського відділу визначався величиною і значенням міста. При виборі членів міського відділу існував високий майновий ценз. До міського магістрату входили кілька магістратських радників, яких очолював бургомістр, що спочатку обирався міським відділом терміном на чотири роки, а з початку XIX ст. — безстроково. Усе міське самоврядування зосереджувалось в руках магістрату, поділеного на три сенати (цивільний, кримінальний та політичний). Членом магістрату могла бути тільки особа, яка мала високий освітній ценз і витримала спеціальний екзамен. Бурмістр і радники затверджувалися центральною владою і присягали монархові. Вони отримували заробітну плату від держави, хоча й були службовцями органів самоврядування. З посиленням абсолютизму починається обмеження прав місцевого, у тому числі й міського самоврядування. Так, у 1805 р. для Галичини, а в 1808 р. для інших земель Австрії було видано постанову, відповідно до якої міські відділи позбавлялися права обирати радників магістрату. Їх призначали органи державної влади. Членів цивільного і кримінального сенату призначав Апеляційний суд, а політичного сенату — Губернське управління. У середині XIX ст. в Австрії проведено реформи, у тому числі й реформу місцевого самоврядування, котра сприяла підвищенню його ролі і значення в суспільному житті. У 1846 р. здійснено новий адмі108
ністративно-територіальний поділ, унаслідок чого всю територію Галичини поділили на 74 повіти, очолювані старостами і начальниками. Найнижчими органами влади були сільські та міські гміни. Революційні події 1848 р. змусили австрійський уряд запровадити ряд демократичних змін у державі (збільшено кількість міських відділів, а відтак і чисельність представництва в них). У 1861 р. міський відділ перейменовано на міську раду, а 05. 03. 1862 р. видано державний закон про місцеве самоврядування. На його підставі 12. 08. 1866 р. прийнято крайовий закон про громади, згідно з яким села, містечка й міста отримали самоврядування. Відповідно до положень цього закону створювалися повітові громади (гміни), територіальні межі яких збігалися з межами повітів. Органами повітової громади виступали повітова рада — керівний орган і повітовий комітет — виконавчий орган, головою якого був повітовий староста, затверджений імператором. Зазначимо, що “принцип австрійського самоврядування полягав не в залученні громадян до діяльності урядових органів, а в розчленуванні завдань і функцій державного управління та самоврядування” [256, с. 40]. Згідно з крайовим законом членами громади вважалися: “а) особи, які мають право приналежності до громади; б) учасники, тобто особи, у яких право приналежності до громади з’являється внаслідок володіння нерухомістю в межах громади або які, маючи власне підприємство, оплачують безпосередній податок у громаді” [308, с. 3]. Учасниками (членами) громади могли бути, крім фізичних осіб, також і юридичні особи (корпорації, товариства, заклади й фундації). Усі інші особи мали статус чужих. Окремим розділом у законі регулювалося міське громадянство. Громадянами міста вважалися ті, кому громада міста надала право “горожанства”. Права громади представляла Рада громади та її виконавчий орган — Старшина громади. Рада громади вибиралася громадою пропорційно кількості своїх членів. Із членів Ради обиралася громадська Старшина, яка складалася з Начальника громади (бурмістра, війта) і не менше ніж двох радників. Усі ці органи обиралися терміном на шість років. Окрім міст Львова і Кракова, які мали окремі статути, для тридцяти міст було визначено постійний склад ради в кількості тридцяти шести осіб. Урбаністичний розвиток у царській Росії виглядав надто контрастно на фоні Західної Європи. На початку XVIII ст. Україна стає об’єктом зовнішньої політики імператора Росії Петра І. Невдалі 109
спроби української старшини вийти з-під жорсткого протекторату спонукали імператора до запровадження територіальної реформи російської держави. Згідно з указом Петра I від 18. 12. 1708 р. було створено перші губернії — Азовську, Архангельську, Інгерманландську (з 1710 р. Санкт-Петербурзька), Казанську, Київську (єдину на території України), Московську, Сибірську та Смоленську [427, с. 166–169]. Згідно з реформою вісім найбільших міст держави отримали статус губернських. Межі адміністративних одиниць навіть не описувалися, оскільки враховувалися тільки дороги та відстань від повітового міста до губернського. У царській Росії лише незначна частина населення була міським, а в місті, як зазначає Б. Кравченко, “ніколи не складалися належні умови для буржуазії, представницької демократії, науки й індустріалізації такою мірою, як на Заході. Порівняно із Західною Європою, російське місто було політично та економічно безсилим. Це тією самою мірою стосується й українського міста” [286, с. 21]. Сказане аж ніяк не заперечує тієї ролі, яку подібно до європейських міст відігравали міста в Російській імперії: суспільний розвиток відбувався саме в містах. Міста були адміністративними, культурними, а з кінця XIX ст. й економічними центрами. Правову основу розвитку міського самоврядування в Російській імперії заклали “Учреждение для управления о губерниях” (1775) [626, с. 167–321], “Грамота на права и выгоды городам Российской империи” (1785) [133, с. 67–136], “Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства” (1785) [134, с. 22–59]. На основі цих документів населення міста визнавалося окремою громадою, яка мала право за наказом і дозволом губернатора проводити вибори органів міського самоврядування, робити заяви та клопотання про потреби громади. Виборче право надавалося жителям міста, які відповідали певному майновому та віковому цензові. До складу органів міського самоврядування не могли бути обрані жителі міста, які “в цьому місті не мали капіталу, з якого проценти були не меншими за 50 рублів, і не досягли 25 років”. Міське населення залежно від майнового чи освітнього цензу поділялося на гільдії. “Грамота на права и выгоды городам Российской империи” визнала право власності міста на землі, визначала органи самоврядування міста й порядок їх формування, право створювати загальну міську думу з жителів міста, представників від гільдій, від цехів, іногородніх, 110
іноземних гостей. Міська дума складалась з міського глави та гласних, які обиралися терміном на три роки. До компетенції міської думи належали такі питання, як забезпечення міста необхідними продуктами харчування і промисловими товарами, забезпечення порядку і спокою в місті, відносини міста із сусідніми населеними пунктами, сприяння розвитку торгівлі в місті та збільшенню міських доходів, вирішення спорів, які виникають у гільдіях і цехах тощо. Проведені в період царювання Олександра ІІ земська (1864) та міська (1870) реформи ставили за мету поглибити процес децентралізації державного управління і забезпечити відповідний рівень розвитку місцевого самоврядування. Так, “Положенням про губернські та повітові земські установи” у 1864 р. було запроваджено інститут земств. Спочатку вони вводились у південних та лівобережних губерніях. На правобережній Україні запровадження земств, а отже місцевого самоврядування на цьому рівні відбулося значно пізніше. Після повстання 1863 р. царський уряд почав проявляти особливу обережність щодо реформування територіальних органів влади, і земську реформу тут було проведено тільки в 1911 р. Реформування міського самоврядування в Російській імперії здійснювалося на основі статей “Городового положенія” (1870). Передусім воно мало впроваджуватися в дію в дев’яти губернських і прирівняних до них містах України. Положення визначало, що органами “міського громадського управління є: міські виборчі збори, міська дума й міська управа”. Міські виборчі збори створювалися виключно для обрання гласних міської думи, раз у чотири роки. Міські виборчі збори обирали міську думу, яка обирала міську управу у складі міського голови, членів міської управи й міського секретаря. Вибори міського голови затверджувалися: для губернських міст — міністром внутрішніх справ, для інших міст — губернатором. Процес проведення міської реформи в Україні розтягнувся на чотирнадцять років. При реформуванні міського самоврядування передусім враховувалися інтереси уряду. На самоврядування було покладено багато справ загальноімперського змісту, які не мали прямого відношення до місцевих потреб (витрати на утримання поліції, в’язниць, обслуговування військових потреб тощо). Міські ж потреби задовольнялися за “залишковим” принципом. Ця реформа дозволила уряду перекласти на громадське управління значну частину обтяжливих для центральної влади витрат. Положення обмежувало рамки 111
урядового контролю, який зводився до здійснення нагляду тільки за законністю дій самоврядування без втручання в його господарську діяльність. Отож на рівні міста функціонували дві системи управління: 1) органи центральної виконавчої влади в особі її представників, що були наділені реальною владою; 2) земське та міське самоврядування. Міське самоврядування відіграло важливу роль у розвитку міст. Закон від 29. 04. 1875 p. встановив для Правобережної України жорсткіші, ніж в інших губерніях, правила урядового нагляду за міським самоврядуванням. Перегляд Олександром ІІІ Положення про земські установи (1890) та Міського положення (1892) мав на меті усунути протиріччя, що виникало через дуалізм управління на місцях, але ці заходи лише посилили вплив центру на місцеве самоврядування. Початок ХХ ст. є одним із найскладніших і найсуперечливіших з усіх попередніх періодів становлення місцевого самоврядування в Україні. Це пояснюється надзвичайно інтенсивними змінами систем органів публічної влади на території України, що суттєво різнилися за своєю політико-правовою природою. У той час спостерігається цікавий феномен: проголошується реформа системи територіальної організації держави, видається низка правових актів, проте внаслідок політичної нестабільності центральна влада не спроможна їх реалізувати і тому просто ігнорує їх існування. Водночас розробляються нові акти, положення яких завідомо суперечать чинному закону. Також спостерігається факт політичного неприйняття однією владою правових норм іншої влади з протилежною політичною орієнтацією та джерелами організації. Звичайно, такий “різкоконтинентальний клімат” у суспільному житті не міг сприятливо вплинути на гармонійний розвиток суспільства та держави. Складність цього періоду полягає в тому, що в межах етнічних українських територій паралельно діяли різні адміністративно-правові системи, які інколи перетиналися в часі і просторі. Цей період, який став логічним завершенням усіх попередніх політико-правових змін та соціальних експериментів, доцільно почати аналізувати з проголошення Української Народної Республіки 7(20). 11. 1917 р., що зумовило не лише зміну джерела державної влади “монарх” — “ народ”, а й спричинило органічну потребу реформування чинної системи територіальної організації. Українська Центральна Рада утворилася на наступний день після зречення російським монархом Миколою І корони та утво112
рення Тимчасового уряду в Росії. При цьому місцеве самоврядування в Україні розглядалося як форма самовираження нації, яка не має своєї держави. Українська Центральна Рада змінила назви земських інститутів і зробила реальні спроби розробити проект закону “Про владу на місцях і місцеве самоврядування”. Положення проекту закону “Про владу на місцях і місцеве самоврядування” прямо вказували на те, що земельні органи будуть утворені лише за умови, коли відбудеться реформування територіального устрою України. А оскільки така реформа — справа майбутнього, то з метою втілення в життя всіх завдань державного і місцевого управління на місцях утворюються виборні органи — сільські, міські, волосні, повітові та губернські Народні Ради. 01. 11. 1918 р. вийшло спеціальне розпорядження УНР, згідно з яким на всій території ліквідовувались усі старі органи місцевої влади і управління. Натомість шляхом виборів рекомендувалось утворити нові органи публічної влади. За Конституцією УНР 1918 p. конституційний лад України мав базуватися на засадах децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5) [272, c. 175–180], але ці конституційні положення не були реалізовані. Окремої уваги заслуговує система правових норм Західно-Української Народної Республіки (ЗУНР). Конституція ЗУНР, ухвалена Українською Національною Радою на засіданні 13. 11. 1918 р., у своїй назві відбила її політико-правове походження — “Тимчасовий Основний Закон про державну самостійність українських земель бувшої австро-угорської монархії” [593, c. 169–170]. Закон від 16. 11. 1918 р. “Про адміністрацію Західно-Української Народної Республіки” залишив чинним австрійське законодавство у тій частині, у якій воно не суперечило інтересам держави. У межах ЗУНРу існував повітовий адміністративно-територіальний поділ. Державний секретар внутрішніх справ призначав і звільняв повітових секретарів, які, у свою чергу призначали та звільняли громадських і міських комісарів. У 20–30-х роках у Галичині та північно-західних українських землях спостерігався активний розвиток самоврядних інституцій. Про це свідчить хід підготовки та проведення виборів до громадських рад у 1927 р. Виборці обрали 53277 радних українського походження в сільських громадах і 1055 — у міських [644, c. 3]. Зазначимо, що на той час місцеве самоврядування мало свої особливості в Галичині, на Волині, Поліссі, Холмщині й Підляшші. 113
Зокрема, у Східній Галичині правовий статус сільських громад визначався австрійським законом “Про устрій громад і громадську виборчу ординацію” від 12. 08. 1866 р., законом “Про злуку двірських обшарів з громадами” від 26. 07. 1919 р., виконавчим розпорядженням міністра внутрішніх справ від 27. 07. 1923 р. до закону від 26. 07. 1919 р., розпорядженням польської Ліквідаційної комісії “Про введення до громадської виборчої ординації четвертого кола” від 23. 11. 1918 р. Самоврядування в містах визначалося положеннями закону від 13. 03. 1889 р. “Про громадський Закон для 30 більших міст” та закону “Про громадський Закон для менших міст, містечок і більших громад” від 03. 07. 1896 р. Як вже зазначалося, міста Львів і Краків мали окремі статути. Статус сільських громад Волині й Полісся визначався розпорядженнями генерального комісара східних земель “Про громадську самоуправу” (26. 09. 1919 р.) та “Про тимчасову виборчу ординацію до громадських зборів і рад” (25. 06. 1919 р.). У містах керувалися розпорядженням генерального комісара східних земель “Про вибори до тимчасових міських рад” (25. 06. 1919 р.) та “Про міський закон” (14. 08. 1919 р.). Сільські громади Холмщини й Підляшшя у своїй діяльності керувалися положеннями Закону “Про громадську самоуправу” (12.02.1864 р.), декрету “Про утворення громадських рад” (27. 11. 1918 р.), виборчого регламенту до громадських рад в сільських громадах колишнього Конгресового Королівства (01. 06. 1927 р.). У містах керувалися декретом “Про вибори до міських рад на території бувшого Конгресового Королівства” (13. 12. 1918 р.), декретом “Про міську самоуправу” (04. 02. 1919 р.), розпорядженням міністра внутрішніх справ, яке містило виборчий регламент до міських рад (24. 05. 1927 р.), та законом у справі зачислювання міських осель до міст (20. 02. 1920 р.). На території Волині, Полісся, Холмщини та Підляшшя діяв закон “У справі продовження урядування самоуправних органів”. Інституціоналізація територіальної влади Карпатської України проходила на зразок державотворчого процесу в Галичині. Законом угорського парламенту від 21. 12. 1918 р. було встановлено “автономну правно-політичну територію під назвою “Руська Країна” [175, c. 225–227]. Це утворення отримало право на “самовизначення в межах внутрішньої адміністрації, законодавства, публічного шкільництва, навчання, народної культури, практикування і навчання релігії та вживання мови”. Спільною компетенцією Руської Країни й Угорщини було визнано: ведення закордонних справ, ар114
мія, фінанси, державна приналежність, соціально-економічна політика, цивільне та кримінальне право. Прийнятий у Польщі закон від 23. 03. 1933 р. вніс окремі корективи до правового регулювання місцевого (сільського, міського та повітового) самоврядування. На українських землях, що входили на той час до складу Польщі, зокрема в Галичині, із повітів була виділено такі міста, як Перемишль, Дрогобич, Борислав, Станіслав, Коломия й Тернопіль. Аналіз державотворчих процесів на прикладі Української Народної Республіки (УНР), гетьманату, Західно-Української Народної Республіки (ЗУНР), Директорії, Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР), Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) і сучасної України наштовхує нас на висновок, що кардинальна зміна влади, основних напрямів державотворчої політики чи соціально-політичних першоджерел державної влади приводять до реформ у галузі місцевого самоврядування. Чинник політики тут ставиться в ранг принципу, дотримання якого не завжди визначається положеннями правових актів, проте без цього принципу не мислиме будь-яке реформування територіальної організації жодної держави. Після лютневої революції 1917 р. розпочинається процес утворення Рад. Утворюються Ради робітничих депутатів і Ради солдатських депутатів, які пізніше об’єдналися в єдині Ради робітничих і солдатських депутатів. Так, 02. 03. 1917 р. було утворено Харківську Раду робітничих депутатів, яка 20. 03. 1917 р. об’єдналася з Харківською Радою солдатських депутатів у Раду робітничих і солдатських депутатів. 03. 03. 1917 р. утворено Київську Раду робітничих депутатів, восьмого березня — Катеринославську, шостого березня — Одеську, восьмого березня — Луганську. У діяльності Рад, як точно підкреслив видатний український учений Б. Бабій, “Головне залежало від того, хто здійснював керівництво ними” [29, c. 17]. Тобто Ради із самого початку були не органами самоврядування, а знаряддям для проведення політики в інтересах певної соціальної групи чи політичної партії. Це і пояснює той факт, що в період існування Союзу РСР місцеві Ради служили лише маріонетковим додатком до компартійних органів. Одночасно зі створенням Рад продовжували діяти органи міського самоврядування, які беруть свій початок ще від “Городового положення” правда, з деякими змінами, внесеними Олександром III (1892). 115
Тимчасовий уряд приділяв значну увагу реформі місцевого самоврядування. З цією метою з лютого по жовтень видано понад п’ятдесят актів, завданням яких була демократизація органів місцевого, у тому числі міського, самоврядування [29, c. 56]. Діяльність органів місцевого самоврядування, які прагнули відстояти демократичні перетворення, започатковані після лютневої революції 1917 р., була несумісна з принципами, на яких будувалася диктатура пролетаріату під керівництвом більшовицької партії. На організацію роботи місцевих органів влади в Україні суттєвий вплив мало звернення НКВС РРФСР від 24. 12. 1917 р. “Про організацію місцевого самоврядування” та його інструкція “Про права та обов’язки Рад” [215]. 9 січня 1918 р. колегія НКВС РРФРС затвердила інструкцію про організацію Рад, згідно з якою Радам рекомендувалося створювати такі відділи чи комісаріати: 1) управління; 2) фінансів; 3) народного господарства; 4) земельний; 5) праці; 6) шляхів сполучення; 7) пошти, телеграфу і телефону; 8) народної освіти; 9) судовий; 10) лікарсько-санітарний; 11) управління нерухомим майном [230, с. 140]. 10 січня 1918 р. за ініціативи Союзу міст у Москві відбувся Всеросійський з’їзд представників міських і земських органів самоврядування, який висунув вимогу скликання Установчих зборів і виступив проти узурпації влади більшовиками. Реакцією на з’їзд і його вимоги була вказівка Наркомату Внутрішніх справ від 24. 01. 1918 р. про розпуск міських дум. У зв’язку з розпочатою масовою ліквідацією міських дум у першій половині 1918 р. було ліквідовано Народний Комісаріат з місцевого самоврядування. Упродовж квітня–травня 1919 р., крім рад, діяли такі специфічні органи, як ревкоми, які утворювались у прифронтових зонах і мали тимчасове значення. Принцип демократичного централізму фактично був основоположним при формуванні системи органів радянської влади. Його успішно використовували в діяльності партійних органів. Вважалося, що радянська влада є об’єднанням і оформленням місцевих рад в одну загальну державну організацію. Тому реальному місцевому самоврядуванню, особливо міському, тут не знайшлося місця. Показовим було те, що на територіях, які звільнялися від більшовиків, активно відроджувались органи місцевого самоврядування, зокрема міські думи. Проголошувалося, що органи місцевої влади будували свою діяльність на принципах: 1) єдності вищих і місцевих органів держав116
ної влади; 2) виборності місцевих Рад на широкій демократичній основі (щоправда, ця демократична основа не перешкодила позбавити виборчих прав представників так званої буржуазії); 3) повноти влади місцевих Рад на території в межах своєї компетенції; 4) рівноправності націй і рас; 5) демократичного централізму [363, с. 110]. Наприкінці листопада 1918 р. радянський уряд в Україні декретом “Про організацію влади на місцях” затвердив “Тимчасове положення про організацію робітничо-селянської влади на місцях”. Це положення повністю базувалося на принципах, закріплених у Конституції РРФСР 1918 р. 8 лютого 1919 р. було прийнято “Тимчасове положення Про організацію місцевих органів Радянської влади і порядок управління”. Це був, по суті, перший нормативний акт, який визначав структуру місцевих Рад та їх діяльність. Вони формувалися на основі представництва: 1 депутат від 1000 виборців. Депутатів мало-бути не менше 50 осіб і не більше 500. Ради скликалися раз на тиждень самим виконкомом або на вимогу не менше половини членів Ради. Цим положенням передбачалося утворення самостійних виконкомів міських Рад на основі представництва: один член виконкому від тридцяти членів Ради. Загальне число членів виконкому встановлювалося від трьох до п’ятнадцяти осіб. Виконкоми у великих містах (з населенням понад 100 тис. ) могли мати у своєму складі до двадцяти п’яти членів. Структура міських виконкомів була аналогічною до структури губернських і повітових виконкомів. Для оперативного вирішення питань, що могли виникати у процесі діяльності, міський виконком створював президію, до якої входили: голова виконкому, товариш голови і секретар. На відміну від попереднього, нове Положення передбачало безпосереднє утворення постійно діючих органів влади — Рад, а не тимчасових військових революційних комітетів. Тимчасове Положення визначало порядок підготовки і проведення виборів до Рад, що входило в компетенцію виконкомів або ревкомів під керівництвом місцевих партійних органів. Перша радянська Конституція УРСР [264], затверджена рішенням III Всеукраїнського з’їзду Рад від 10. 03. 1919 р., змістом своїх положень дуже нагадувала Конституцію РРФСР 1918 р. [269]. У ІІ розділі цієї Конституції було визначено систему та повноваження центральних та місцевих органів радянської влади. 117
Органами радянської влади на місцях були: а) Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів (міські й сільські), а також ними обрані виконавчі комітети (виконкоми); б) з’їзди Рад (губернські, повітові й волосні) і обрані ними виконавчі комітети. Конституція передбачала, що строки й порядок виборів місцевих органів радянської влади, норми представництва, загальні положення щодо внутрішньої організації цих органів, розмежування компетенції як власне між ними, так і між ними і органами центральної влади, встановлюються Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом Рад. Для утвердження місцевих Рад як органів державної влади на місцях у лютому 1919 р. декретом Ради Народних Комісарів України було затверджено “Положення про юридичні відділи губернських, повітових і міських виконкомів”, яке визначало їх склад, організаційну структуру та завдання [219]. Тоді ж постановою Народного Комісаріату охорони здоров’я
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Історичні фактори формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
