Методология разработки государственной политики занятости как государственно-управленческой практики
Под политикой в контексте настоящей монографии в основном понимается государственное управление. С позиций научной методологии при разработке государственной политики необходимо соединить две вполне самостоятельные дисциплины: проблемную аналитику и юридико-техническую и управленческую технологии. При этом имеется в виду, что вся работа и особенно ее заключительный синтетический этап должна отвечать требованиям, предъявляемым к управленческим государственным документам в соответствии с действующими регламентами государственноуправленческих процедур и нормативно-правовых актов. Часто при разработке государственных платформ дело ограничивается ответом на вопрос: что происходит (что плохо)? Реже — почему это так, в чем природа и причины негативных явлений? Совсем редко — что делать? И практически никогда — как делать, кто будет делать, как подтверждать прогнозами последствия своих действий, в какие сроки, за счет каких ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при этом контролируя для определения результативности своих действий, на какие чувствительные факторы, условия и причины воздействуя? Но, как очевидно, ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования государственной политики как управленческой задачи. А сама политика приобретает характер ответственных управленческих действий, способных по существу решать проблемы общества и государства. В работе, цель которой — исследование вопросов политики занятости, задание ее в соответствующих государственно-управленческих документах, важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте. Государственная политика — это совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий 10
и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей)1. Очевидно, что отсюда вытекает необходимость определения: − цели, для чего нужен ценностный выбор и определенность; − субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструментария и его дефицита; − исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (переходной траектории); − программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени; − политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), отвечающий регламентным требованиям, существующим в реальных процедурах государственного управления. На рис. 1.1.1 показана упрощенная топология государственной политики как предмета проектирования2. Новые документы, определяющие содержание государственной политики занятости, в отличие от известных академических разработок, предоставляемых научно-экспертным сообществом, должны отвечать требованиям соответствующих документов на случай их принятия в реальных процедурах государственного управления. Особые требования, предъявляемые к документам, реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России. Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственноуправленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. М., 2006. Вып. 1. 2 Подробнее см.: табл. «Проблемно-управленческая матрица экономической политики в сфере занятости». 1
11
12 – , , – – – – – – –
Ц
Рис. 1.1.1. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования государственной политики
Конечный пакет документов (включающий проекты ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»; ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»; постановление Правительства РФ «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание рабочих мест в Российской Федерации», ФЗ «О миграции»; ФЗ «О репатриации в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»; ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом; ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании»; ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании»; постановления Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о Министерстве финансов Российской Федерации»; постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социального развития Российской Федерации» и др.) должен быть системным, т. е. основываться на ценностном выборе, на проведенном с его позиций анализе действующих на сегодня мер в сфере рынка труда в России, определении основных факторов и проблем, мешающих достижению предложенных целей-ценностей, наборе идей и концептов по решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе наборе инструментарных мер, решений и действий в пространстве компетенций государственного управления, пакетировании их в программную временную развертку. В связи с этим методологически работа по формированию государственной политики в сфере занятости как управленческой практики в обязательном порядке разбивается на два этапа. Во-первых, проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля, его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. Во-вторых, синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в пространстве компетенций государственного управления, построению необходимых нормативно-правовых актов и иных распорядительных 13
документов, их программному пакетированию в кратко-, среднеи долгосрочной перспективах. Отвечая требованиям такой постановки методология работы будет выглядеть так, как это представлено на рис. 1.1.2.
Рис. 1.1.2. Методология разработки государственной политики в сфере занятости
Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблемная матрица, которая в табличной форме (табл. 1.1.1) описывает проблемное поле работы (рис. 1.1.3)3.
Рис. 1.1.3. Проблемное поле работы
Подробнее см. табл. «Проблемно-управленческая матрица экономической политики в сфере занятости».
3
14
Таблица 1.1.1 Общий (шаблонный) вид проблемной матрицы № 1 2 … n Проблема (задача) Причина (фактор) Идея, концепт решения
Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 1.1.4 и табл. 1.1.2), которая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа, т. е. проблемной матрицы.
Рис. 1.1.4. Управленческая матрица
Таблица 1.1.2 Общий (шаблонный) вид управленческой матрицы Идея, концепт решения проблемы (задачи) Решение, мера, действие в пространстве государственного управления Вид и название государственно-управленческого документа (указ, закон, постановление правительства, подзаконный акт, иное)
№
1 2 n
15
Дальнейшая работа по написанию документов, следующая за работой проблемных аналитиков-экспертов, осуществляется уже преимущественно юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методологию государственно-управленческого проектирования нельзя недооценивать, потому что эффективно управлять сложнейшими социальными системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том числе на стадии проектирования управления. Методология факторного анализа4 Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае понимаются условия, обстоятельства, причины, оказывающие воздействие на заданную цель (ценность). Категория «ценность» как целевая характеристика вполне измеряемый, в том числе количественно, параметр, например, издержки, которые несет государство в связи с «утечкой мозгов» за рубеж. Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государственного управления. Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной государством цели упомянутые препятствия — проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наиболее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос «что мешает достижению целей?». Однако каждая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня (рис. 1.1.5). Здесь переход на каждый последую4 Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных политик // Власть. 2006. № 9.
16
Рис. 1.1.5. Схема методологии декомпозирования сложных задач и синтеза интегративных решений («Проблемно-управленческое дерево»)
щий уровень возможен путем ответов на вопросы: «В чем причина вышележащей проблемы? Почему возникает вышележащая проблема?» Дерево декомпозиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопричины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровней-этажей декомпозирования в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти5. Ширина же ветвления, т. е. число конечных атомизированных задач, может достигать сотен. Отсюда следует, что по наитию или интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее невозможно. А вот разложив их на отдельные составляющие и найдя управленческое решение для каждой уже Государственная промышленная политика / Под ред. Е.М. Примакова, В.Л. Макарова. М.: Наука, 2003; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М.: Научный эксперт, 2007. 5
17
более элементарной задачи, это сделать существенно легче, затем их можно синтезировать в единые государственно-управленческие решения и программные пакеты. Соответственно на последующей стадии необходима обратная свертка — синтез и конструирование пакетированных решений. Цель (ценность) может подвергаться как негативным, так и позитивным и вероятностным влияниям. В последнем случае они именуются рисками и угрозами и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать, негативные — купировать, преодолевать и искоренять. По отношению к рискам и угрозам — вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения. Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности. Итак, определение факторов выступает обязательным звеном в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению. Использование указанных принципов государственного проектирования позволило создать системно построенное проблемное поле и поле конкретных мер, решений и действий государственной политики в сфере занятости.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Методология разработки государственной политики занятости как государственно-управленческой практики» з дисципліни «Ринок праці»
