СПІЛЬНО ЗДІЙСНЮВАНІ ПОВНОВАЖЕННЯ І МІЖУРЯДОВІ СТОСУНКИ В ІСПАНІЇ
Нова система спирається на три типи повноважень: виключні повноваження для визначених рівнів; повноваження, делеговані одним рівнем іншому, наприклад, від центрального до АО, від АО до провінцій; та спільно здійснювані або паралельні повноваження двох чи більше рівнів урядування. Центральний уряд в основному зберігає виключні повноваження у декількох сферах, утому числі щодо оборони, міжнародних зносин, економічної стабілізації і розподілу доходів — таких повноважень загалом 32. Деякі АО відповідальні за освіту й охорону здоров'я, а інші — ні. Внутрішньодержавне право й судочинство залишаються головним чином функцією центральної влади, однак має місце і певне передання повноважень. Нині АО поділяють відповідальність із центральним урядом за житлове будівництво, транспорт, захист навколишнього середовища, будівництво й утримання автомагістралей, соціальні послуги та економічний розвиток. Водночас разом з органами місцевого самоврядування на своїй території АО опікуються послугами, що надаються громадами, міським транспортом, спортивними спорудами і культурною діяльністю. АО поділяють з центральним урядом відповідальність за нагляд за понад 8 000 муніципалітетів Іспанії у тих функціональних сферах, де юрисдикцію було передано автономним областям. Такий тип спільного здійснення функцій і повноважень вимагає значного рівня міжурядових відносин. У таблиці 1 стисло подано основні функції субнаціональних органів влади і те, як ці функції частково перекриваються. Важко узагальнити відповідні компетенції (competencias) в усіх АО, оскільки вони міняються залежно від регіону, а повноваження постійно додаються. Загалом основні функції АО, наведені у таблиці 15.1, притаманні всім 17 АО, хоча існують відмінності у таких сферах, як охорона здоров'я та освіта, де розрізняються "високо" й "низько" функціонуючі території. Ці функції виконуються на загалом незалежній основі, за умови їхнього делегування статутом автономії або іншими засобами, передбаченими законом. Істотним також з погляду міжурядових відносин є зростання числа спільно здійснюваних функцій у міру МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 06 Таблиця l5.1 Основні субнаціональні інституційні засоби міжурядових відносин Автономні області* Провінції Муніципа- літети Спеціальні одиниці / Інші засоби Основні функції - Планування, громадські роботи, некомерційні порти/аеропорт- и, сільське господарство, лісове господарство, водогосподарс- ькі системи, ярмарки, ремесла, культурна діяльність, туризм,спорт, будівельний нагляд, навчання професії і багато інших - Охорона здоров'я: 6 АО - Освіта: 6 АО - Охорона громадського порядку: 1 АО; 1 АО у стадії підготовки Психіатричні заклади/лікарні, будинки перестарілих, притулки для сиріт, ярмарки - Менше 5 000 мешканців - 9 функцій 5 000-20 000 мешканців -13 функцій 20 000 і більше мешканців- 18 функцій 50 000 і більше мешканців - 20 функцій- Головним чином муніципальне планування, містобудування, громадські роботи, парки, водопостачан- ня, санітарний нагляд - Поліцейські функції там, де більше 5 000 мешканців- Надання соціальних послуг, пожежна охорона там, де більше - Комарки, райони окружного рівня для планування й сприяння культурним проґрамам (найбільш розвинені в аталонії) - Манкомуні- дадес, об'єднання муніципалітетів, що опікуються головним чином соціальним захистом осіб, звільнених з місць позбавлення волі, видаленням твердих відходів, туризмом, культурною діяльністю, водопостачанн- ям, пожежною охороною, контролем якості повітря, перевіркою боєнь - Державні монополії на комунальні 107 Автономні області* Провінції Муніципа- літети Спеціальні одиниці / Інші засоби 20 000 меш- канців - Громадський транспорт /контроль за якістю повітря там, де більше 50 000 мешканців/ послуги и транспорт можуть створюватися органами місцевого самоврядуван- ня за погоджен- ням з АО Спільно здійснювані функції - Нагляд за органами місцевого самоврядуванн- я, житлове будівництво, транспорт, захист навколишнього середовища, будівництво й утримання автошляхів, надання соціальних послуг, економічний розвиток (разом з центральною владою)- Конфпікти між органами місцевої впади (разом з центральною владою) - Координація комунальних послуг, надання послугу сільських районах, наприклад, пожежна безпека, шляхове будівництво, культурна діяльність, утилізація твердих відходів, спорт - з урядами АО - Технічна допомога муніципальним радам - разом з урядами АО - Річні програми капіталовкладе- нь для дрібних муніципалітетів, фінансовані спільно Можуть за бажанням організовувати й надавати або лише організо- вувати надання деяких послуг на основі дого- ворів з приват- ними фірмами- підрядниками, некомерційним- и організаціями, або в рамках окремих угод між районами- Виконують інші функції, делего- вані централь- ним урядом або урядами АО- Можуть надава- ти послуги у сферах освіти, культури, жит- лового будів- ництва, охоро- ни здоров'я як швидка допомога, культурна діяльність МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 08 Автономні області* Провінції Муніципа- літети Спеціальні одиниці / Інші засоби додаток до послуг АО, держави Фінансові механізми - Необмежені субсидії у вигляді розподілених податкових надходжень -Субсидії загального призначення на охорону здоров'я**, освіту** (там, де передбачено) і надання соціальних послуг** - Субсидії на виконання науково-дослід- них і дослідно- конструкторськ- их робіт - Інвестиційні субсидії -Субсидії Міжтериторіал- ьного компенсаційног- о фонду -Власні податки/переда- ні податки - Набавка на муніципальний податок на підприємництво -Необмежені субсидії у вигляді розподілених податкових надходжень -Субсидії для здійснення капіталовкладе- нь, розподілювані між муніципалітета- ми як субсидії на виконання конкретних проектів - Необмежені субсидії від центральної влади у вигляді спільного користування податковими надходження- ми -Майновий податок, податок на підприємництв- о, акцизні збори -Субсидії від центральної влади та АО на виконання науково-дослід- них і дослідне- , конструкторськ- их робіт, що потребують капіталовкладе- нь -Дрібніші муніципалітети - спеціальна інвестиційна допомога від провінцій Інші механізми - Статут автономії рівнозначний - Злилися з урядами АО у сім - У Законі, що регулює основи місцевого 109 Автономні області* Провінції Муніципа- літети Спеціальні одиниці / Інші засоби конституції АО, він обумовлює коло компетенції, відносини з центральною владою -Уряди АО призначають певну кількість сенаторів державного законодавчого органу (одного від кожної АО плюс ще одного від кожного мільйона населення) однопровінцій- них регіонів самоврядуван- ня (LRBRL) від 1985 року визначено основні функції усіх органів місцевого самоврядуван- ня, зокрема муніципальних розвитку іспанської держави загального добробуту. У 15 АО "звичайного режиму" відносин активізуються також завдяки неухильному контролеві держави за отриманням доходів через систему обумовлених і необумовлених субсидій, а також завдяки переданим податкам. Ці АО збирають основну частину своїх доходів не безпосередньо, у той час як Країна басків і Наварра збирають прибуткові податки, не пов'язані із соціальним забезпеченням, і після переговорів з центральною владою переказують платежі за виконання загальнодержавних функцій. Таким чином ці АО "спеціального режиму" (rйgimen foral) мають інший механізм фінансування. Зрозуміло, що з-поміж двох ярусів місцевого самоврядування провінції як верхній ярус втрачають функції, котрі нині переходять до АО. Як уже зазначалося, виключні функції провінцій мінімальні. Вони зберігають відповідальність за координацію послуг, технічну допомогу і планування щодо дрібних, сільських муніципалітетів, однак часто ці функції частково перекриваються функціями АО. У тих АО, де існує зацікавленість політиків і чиновників у зменшенні значення і послабленні провінційних органів влади, навіть ці функції зникли. Винятком є сім однопровінційних регіонів, де АО і уряди провінцій злилися, фактично зліквідувавши окремішність і самостійну діяльність провінцій. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 10 Навпаки, муніципальні корпорації, здається, набувають, згідно з LBRL, дедалі більшого значення, особливо великі, як першочергові постачальники основних послуг. Міста можуть також брати на себе забезпечення послугами, які є супутні до послуг держави і АО. Наприклад, муніципалітети нерідко виділяють земельні ділянки і будують шкільні будинки, а освіта для дорослих і продовження освіти на місцях може забезпечуватися муніципалітетами так само, як і програми первинної професійної підготовки, професійного навчання, професійно-технічного навчання та університетські програми, які інакше були б поза межами муніципальних повноважень. Крім того, система необмежених і обумовлених субсидій, деякі з яких проходять через канал центральний уряд-АО, пов'язує муніципалітети з усіма іншими рівнями урядування. Муніципалітети можуть отримувати і, як правило, отримують з власних джерел більшу частку доходів, ніж інші субнаціональні одиниці. Нарешті, муніципалітети (і в деяких випадках АО) є безпосередніми засобами фінансування спеціальних одиниць урядування, зокрема об'єднань муніципалітетів, приватних фірм-підрядників і неурядових організацій. У такій складній системі з елементами, що частково збігаються, часто мають місце суперечки з приводу того, якому рівню належить повноваження приймати рішення стосовно юрисдикції та самого права на самоврядування. Більша частина цих суперечок народжується або у Країні басків і Каталонії, де регіональна автономія рішуче захищається й розширюється, або в результаті заперечення центральним урядом дій баскського й каталонського урядів. Деякі суперечки було залагоджено адміністративним шляхом, через двосторонні переговори або через спільні комісії у складі регіональних, місцевих і центральних посадових осіб. Інші, що мали політичний характер, були розв'язані завдяки міжпартійним переговорам у самому парламенті, результатом чого ставав відповідний закон. Найбільш вагомі проблеми, пов'язані з відповідними правами й обов'язками різних рівнів влади, вирішуються вищим судом — Конституційним. Загалом Суд неодноразово висловлювався у тому дусі, що в частині міжурядових стосунків він керується головним чином "ідеєю регіонального й місцевого самоврядування як основним правом". Спираючись у цих рішеннях на частину 2 і статтю 137 Конституції, суд постановив, що автономія означає можливість прийняття остаточного рішення стосовно даної юрисдикції. Висновки: Перспективи місцевого самоврядування в Іспанії Результати функціонування іспанської автономії та самоврядування свідчать про істотний поступ у запровадженні самоврядування. З інституційної точки зору Конституція та внутрішньоурядові механізми довели, що після перехідного періоду урядування позначене достатньою 111 мірою автономії та самостійності. Конституційний суд став опорою системи, яка вимагає співпраці, а також права субнаціональних органів влади на прийняття незалежних рішень. З політичного погляду АО і органи місцевого самоврядування породили новий клас обираних політичних еліт, які відіграють істотну роль у керуванні новими чи оновленими урядами. Децентралізація влади дала новий поштовх переговорам із центром щодо багатьох питань розподілу влади. Ці обговорення почалися з питання децентралізації відповідальності за програми, а нині вони зачіпають багато інших проблем, таких як фінансування — регіональні його обсяги порівняно із загальнодержавними — і представництво у центральному уряді та Європейському Союзі. Бюджетно-фінансовий бік самоврядування відстає від інституційних і політичних подій. У регіонів, провінцій та міст мало доходів із власних джерел. На додаток до певних механізмів розподілу податкових надходжень суттєвим фінансово-бюджетним засобом є дотації за рахунок державних коштів через обумовлені й необумовлені субсидії. Місцева й регіональна влади контролюють дрібні податки, які дають дуже мало доходів. Це істотно підриває самоврядування, оскільки бюджетно-фінансові функції і відповідальність за виконання програм відділені одні від одних, роблячи із службовців місцевих органів самоврядування "споживачів" зовнішніх доходів, радше ніж представників законодавчого органу, які б турбувалися про потрібні громаді послуги. Слід обміркувати інші реформи на місцевому рівні. Давно на часі збільшення управлінських можливостей провінційних і муніципальних чиновників і перенесення переваг "модернізації" на діяльність цих підрозділів. Деякі муніципальні одиниці настільки дрібні, що вони не мають апарату або ресурсів для надання послуг, навіть основних послуг, що їх вимагає закон LBRL. Об'єднання дрібних самоврядних одиниць складне, якщо взагалі можливе, через ^ статус, гарантований їм Конституцією. У сільських районах існує дуже слабка, якщо вона взагалі існує, можливість надання соціальних послуг. Послуги тяжіють до концентрації у містах з населенням понад 20000 мешканців. Нарешті, майбутнє провінцій, які виконують більшість із тих самих функцій, що й АО, є не досить ясним. Деякі реформатори воліли б скасувати їх і перенести центр тяжіння на такі округи з надання послуг, як комарки. Коли Каталонія у 1981 році здійснила спробу скасувати провінції, Конституційний суд підтримав їхнє право на існування і оголосив дії уряду АО антиконституційними. Попри ці проблеми самоврядування від часу початку перехідного періоду є головною силою, що допомагає розв'язувати його задавнені проблеми, пов'язані із керуванням територією, що має етнічні й регіональні МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 12 відмінності і зазнала багатьох значних розколів. Більшість іспанців нині підтримують концепцію розподілу повноважень між різними гілками влади. Іспанці підтримують також такі основні владні інституції, як Кортеси, президентство, Конституційний суд, монархія і система суб національних органів влади. Вони вважають їх бажаними для розв'язання конфліктів на полі битви цивільної війни.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «СПІЛЬНО ЗДІЙСНЮВАНІ ПОВНОВАЖЕННЯ І МІЖУРЯДОВІ СТОСУНКИ В ІСПАНІЇ» з дисципліни «Місцеве самоврядування: світовий та український досвід»
