Інституціональна система України: особливості та проблеми реформування
Неоднозначність змістовного наповнення поняття "інститут", під яким розуміють і закріплену (формально або неформально) окрему норму ("інститут приватної власності"), й сукупність таких норм у певному секторі ("інститут фондового ринку"), й організації/установи ("фінансові інститути", "інститути державного управління"), вносить плутанину та ускладнює коректне застосування категорії інститут у наукових дослідженнях. Р. Коуз, Д. Норт, О. Вільямсон під поняттям "інститут" розуміють правила, стійкі норми (формальні і неформальні), що впорядковують взаємодію між суб’єктами економічних відносин. Нерідко має місце ототожнення інститутів із організаціями, коли не лише правила і норми, але й установи, що реалізують їх на практиці, об’єднують одним поняттям "інститут". Зокрема, російські економісти В. Зотов, В. Пресняков і В. Розенталь розглядають інститути як функціонально-організаційні форми колективної економічної діяльності [66]. Як вважає Д. Норт, інститут – це правила гри, а організації – це гравці. Не коректно поєднувати в одному понятті як суб’єктів (організації), так і об’єктів (інститути) відносин. "Інститут" як норма, що впорядковує взаємодію суб’єктів на основі узгодження обмежень у їх діяльності, реалізує свій зміст через суб’єкт и- організації, установи тощо. Зворотній вплив суб’єктів на об’єкти, зокрема, практика зміни діючих норм (інститутів) дає підстави стверджувати про існування інституціональної системи як сукупності взаємопов’язаних елементів (інститутів та організацій). У науковій літературі ще не сформовано єдине усталене поняття інституціональна система. Так, на думку Ю. Овсієнка, під цим поняттям слід розуміти "сукупність правил поведінки людей, що регламентують взаємовідносини між ними, що фіксує місце і роль у суспільстві різних соціальних та економічних груп і, зрештою, напрям соціального та економічного розвитку" [94]. Таке ототожнення системи із сукупністю правил не враховує основної властивості системи – взаємозалежності її елементів, норми і правила пропонується вважати відносно відокремленими, тобто такими, що можуть існувати незалежно від інших. 16
1.1. Інституціональна система України: особливості та проблеми реформування
Інституціональна система може змінюватися в часі за допомогою досягнення формальних або неформальних компромісів між різними групами інтересів у суспільстві. Контроль за формуванням правил стає вирішальним чинником інституціональних змін [128]. Така система виявляє стійкість до змін у разі, якщо суб’єкти економічних відносин не мають такого контролю і, відповідно, не можуть забезпечити усунення неефективних норм. Зокрема, несхильність влади до забезпечення реалізації і захисту права власності як основи ліберальної моделі Т. Еггертсон пояснює так: "варіанти вибору, що здійснюються індивідами і групами, що правлять державою, обмежуються вимогою збереження влади" [133, c. 96]. Йдеться про об’єктивність конфлікту інтересів влади за умов слабкості демократії з ліберально-демократичними принципами функціонування інституціональної системи. В основі такої системи лежить інститут держави, оскільки формальні інститути є продуктом рішень влади, а їх виконання (дотримання) також залежить від владних дій. Для наукової економічної літератури (особливо пострадянської) характерним є часте вживання терміну "держава" ("держава повинна", "необхідно посилити державний вплив" і т.д.) як протиставлення терміну "ринок". Поширеною залишається й віра у те, що держава завжди є виразником інтересів суспільства, метаінститутом, який спроможний консолідувати та ефективно використовувати ресурси в інтересах економічного розвитку. Згідно з таким активістським (етатистським) підходом стверджується, що саме держава має право і повинна визначати інтереси суспільства. Така ідеологія є тупиковою, оскільки вона не наближає, а навпаки, віддаляє від створення дійсно ефективної інституціональної системи, в основі якої лежать громадянські свободи та вільний вибір. Сучасний суспільно-економічний устрій України успадкував основні ознаки етатистської системи колишнього СРСР, у якій місце суб’єкта у суспільстві визначалося його рангом у владній ієрархії. Частково збереглася, хоч і набрала інших форм, практика вирішення владою долі економічних суб’єктів на власний розсуд. Звідси деякі вчені, зокрема, російські соціологи, таку форму суспільного устрою називають "номенклатурно-бюрократичним квазікапіталізмом"[130, c. 64-65]. Американські ж економісти 17
Розділ І. Формування сучасного інституціонального середовища в економіці
кваліфікували інституціональну систему, у якій державна влада стає всепроникаючою бюрократичною перешкодою для продуктивної економічної активності, як феномен "загребущої лапи" ("the grabbing hand") [32]. Відтак, деструктивний вплив інституціональної системи у перехідних економіках полягає "не стільки в трансакційних витратах у нортовському розумінні цього терміну, скільки у високих "витратах свавілля" [57 ,с. 63]. Конфлікт між такою державою і особою полягає у тому, що перша створює додаткові бар’єри для ведення продуктивної діяльності, а друга змушена витрачати ресурси на подолання таких бар’єрів. Радикальна трансформація соціально-економічних відносин і перехід до ринкової економіки в Україні за умов недостатньо модифікованої системи державного управління не призвела до автоматичного формування основних інститутів ринку і зумовила виникнення еклектичної інституціональної системи. Остання характеризується наявністю ринкових і модифікованих інституцій, успадкованих від командно-адміністративної економіки. Йдеться про нереформовані "старі" профспілки; різноманітні корпорації та інші структури, що виникли на місці або навколо колишніх міністерств, державні наукові установи "совєтського" типу тощо. Російський економіст О. Олєйнік називає такий феномен домінуванням неринкових (архаїчних) підсистем, які "не можуть стати об’єктом експансії з боку "цивілізованого" ринку [96, c. 68]. Еклектика інституціональної системи пояснюється впливовістю номенклатурного апарату, зацікавленого у збереженні контролю за дискретним розподілом суспільних ресурсів (на практиці – виконання функцій генеральних розпорядників бюджетних коштів). Подальші інституціональні зміни в Україні залежатимуть від змін у форматі відносин між владою і суспільством. Виділяються три напрями (моделі) таких відносин у зв’язку з економічним розвитком: 1) автономний уряд (незалежний у своїх діях від уподобань груп впливу і виборців); 2) консенсус суб’єктів прийняття політичних рішень і груп впливу ("консенсус еліт"), що передбачає надання групами тиску політичної підтримки в обмін на проведення вигідної їм економічної політики; 3) консенсус суб’єктів прийняття політичних рішень і виборців, для якого характерна орієнтація політиків на запити і уподобання основної 18
1.1. Інституціональна система України: особливості та проблеми реформування
маси електорату [43, c. 40-41]. Інституціональна система сама по собі не є фактором економічного розвитку у класичному розумінні (праця, капітал і технології), воднораз вона упорядковує взаємодію між економічними агентами в процесі розподілу та використання основних факторів розвитку. Роль інституціональної системи в економічному розвитку України залежатиме від того, державу якого типу буде сформовано, ефективним чи неефективним буде сам інститут держави. Вважаємо, що лише модель третього типу може бути взята на озброєння концептуально і на практиці. Дискретні ж рішення на користь інтересів держави так, як їх розуміє уряд, або на користь груп впливу (еліт) у результаті можуть призводити до неефективного перерозподілу ресурсів і, відповідно, виникненню диспропорцій у розподілі доходів. Відхилення від ліберальної концепції економічного розвитку у такий спосіб заважатиме прояву переваг ринку і воднораз не даватиме можливості для усунення його недоліків. В Україні інститут держави поки що тяжіє до першого типу (автономний уряд). У 2001 р. було висунуто тезу про об’єктивну необхідність істотного зміцнення дієздатності держави – "основним суб’єктом політики економічного зростання, дальшої демократизації суспільства та поглиблення інтеграційних процесів є держава" [62]. Визнання за державою ролі основного суб’єкта політики економічного зростання свідчить про посилення етатистського підходу до розуміння ролі інституту держави, що зберігається і нині. Вважаємо положення про визначальну роль "дієздатної держави" і "сильного уряду" в економічному розвитку є глибоко помилковими. Сильна авторитарна державна влада зазвичай орієнтується на інтереси нечисленної правлячої еліти, у цьому сенсі саме поняття "держава" не є однозначним. Дихотомія полягає в тому, що, з одного боку, держава через свої організації виступає як суб’єкт економічних відносин, а з іншого - інститут держави є об’єктом, що змінюється (або ні) під впливом сформованих у суспільстві груп інтересів, партій, громадських організацій. Держава як інститут може виражати інтереси усього суспільства, а може їх і не виражати, переважно обмежуючись забезпеченням інтересів владної еліти. Спроби економістів з’ясувати питання, який тип політичного устрою – демократичний чи авторитарний є сприятливішим для 19
Розділ І. Формування сучасного інституціонального середовища в економіці
економічного розвитку, не дали однозначних результатів. За певних умов авторитарні режими досягали вагоміших результатів, ніж країни з сильними демократичними інститутами [37]. Приклади щодо успіхів авторитаризму та напівдемократії (Південна Корея, Китай, В’єтнам) не можуть бути взірцем для України у зв’язку із значними відмінностями геополітичного характеру та із урахуванням того, що Україна вже має сумний досвід "результатів" економічного розвитку за часів авторитаризму у СРСР. Міркування щодо вибору основ інституціональної системи російського економіста О.Улюкаєва, на думку якого "варто відійти від дилеми авторитаризм-демократія, і обміркувати варіанти обмеженої демократії, що передбачає стабільніші і менш витратні демократичні інститути, нехай навіть за рахунок меншої чутливості до змін суспільних уподобань" [124, c. 4-19] вважаємо неконструктивними. Віддзеркалюючи сучасну російську офіційну ідеологію, такий підхід є обґрунтуванням банального інтересу влади до контролю за розміщенням ресурсів і зміцненням економічної влади номенклатури. Досвід багатьох країн свідчить, що за таких умов формується сильна вертикаль центральної влади і, відповідно, згубна для економіки корумпованість усіх її рівнів, високі трансакційні витрати та обмеження у доступі до ресурсів, що разом веде до економічного занепаду[4, c. 6]. Скільки б програм (стратегій) економічного, інноваційного та іншого розвитку недемократичним режимом не приймалося, як би не декларувалося піклування такої держави про розвиток підприємництва – усе це у довгостроковій перспективі в умовах недемократичності інституту держави не принесе очікуваних результатів. Як уже зазначалося, рушійною силою економічного розвитку має бути винятково підприємницька ініціатива, що підтримується адекватною для реалізації такої ініціативи інституціональною системою. Використанню цієї рушійної сили, як стверджує Є.Ясін, заважають бюрократичне свавілля, відсутність твердих законодавчих і судових гарантій захисту прав особи і бізнесу; нерівність умов конкуренції, застосування інструментів влади у конкурентній боротьбі [89, c. 24]. Вплив цих негативних чинників посилюється за умов відсутності контролю суспільства за владою як на макрорівні ("суспільство-держава"), так і в кожному окремому випадку протистояння "підприємець-чиновник". 20
1.1. Інституціональна система України: особливості та проблеми реформування
Інституціональна система, в основі якої лежить інститут держави, що de-facto формується на недемократичній (напівдемократичній) системі влади, перешкоджає реалізації ліберальної стратегії економічного розвитку. Якісні оцінки інституційної системи підкріплюються кількісними оцінками. Для останніх застосовуються різні підходи та різноманітні індекси, серед яких найпоширенішими є: індекс економічної свободи Freedom House [17] та індекс сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index (CPI)) міжнародної організації Transparency International [18]. Протягом 90-х років ХХ ст. наближення інституціональної системи постсоціалістичних країн до світових стандартів відбувалося різними темпами, найбільших успіхів досягли східноєвропейські та прибалтійські країни – завдяки сформованості громадянського суспільства та стійкому антикомуністичному менталітету. Країни СНД та більшість південноєвропейських країн не досягли аналогічних успіхів, що пояснюється значною інерційною силою усталеної "совєтської" практики та централізацією влади, високою корумпованістю бюрократії [10]. Індекс сприйняття корупції (ІСК) застосовується для ранжування країн за ступенем поширеності корупції серед державних службовців і політиків – від 10 (корупція практично відсутня) до 0 (надзвичайно високий рівень корупції). В 2004 р. цей індекс у розвинених країнах знаходився в межах від 7 до 9, у постсоціалістичних – від 3,5 до 6, у Росії - 2,8, в Україні – 2,2 [67]. "Загрозливий рівень корупції та бюрократизації економіки" [106].залишається однією з ключових перешкод економічному розвитку України. При цьому протягом останніх трьох років не спостерігається позитивних зрушень у цій сфері, ІСК знаходиться на низькому рівні – 2,2-2,3. В. Полтеровичем виділяються такі чинники поширення корупції: послаблення державного контролю, невизначеність норм "ринкової поведінки" і прогалини в законодавстві. Корупція широко укорінилась у таких діях, як ухилення від оподаткування, лобіювання вигідних нормативних актів. [102]. За умов, коли корупція влаштовує кожного, інституціональна система потрапляє в так звану корупційну пастку. Не з усіма цими тезами можна погодитись, зокрема, з тим, що послаблення державного контролю 21
Розділ І. Формування сучасного інституціонального середовища в економіці
сприяло розвитку корупції. Швидше навпаки – посилення контролю з боку державних інституцій в усіх сферах вимагало захисту від такого "контролю" з боку тих, хто власне й рухає вперед економічний розвиток – підприємців і роботодавців. Не державний контроль, а сильна судова гілка влади та контроль суспільства за державними інститутами можуть вирішити цю проблему. Також серед актуальних завдань у цьому напрямі позбавлення чиновників права приймати рішення на власний розсуд, виходячи з винятково їм зрозумілої "доцільності". Тут доречно нагадати позицію американського соціолога Т. Парсонса, який доводив, що "у будь-якій добре інтегрованій інституціональній системі головне рішення про надання переваг має прийматись індивідуальним актором за допомогою інституціоналізації норм, і, таким чином, знаходитися поза межами його контролю" [99, c. 386] (слід встановлювати не те, що чиновник може робити, а те, що він зобов’язаний робити). Чим більше прав, особливо прав щодо дискримінації громадян і бізнесу, а також розподілу ресурсів надається номенклатурі, тим більша частина національного доходу привласнюватиметься нею через механізми корупції. Стійкість інституціональної системи радянського типу у країнах СНД можна пояснити відсутністю зрушень у демократизації суспільства (за даними індикатора демократизації суспільства (average democratization score) з 1997 по 2003 р. зазначений показник у країнах СНД підвищився з 5,2 до 5,5, тоді як у країнах Центральної і Східної Європи мало місце його зниження з 2,9 до 2,7, що свідчить про наявність протилежних тенденцій у цих групах країн [31]. Наведені у табл. 1.1 дані свідчать про те, що переважна більшість постсоціалістичних країн досягла в 2003 р. максимального рівня демократії, Хорватія і Румунія впритул наблизилися до цього рівня, у той час як в Україні з 2000 р. по 2003 р. (а в Росії – з 1998 р.) мала місце тенденція до послаблення демократичних засад суспільного устрою. За останні 10 років зроблено крок назад в утвердженні демократії та її рівень в Україні не змінився порівняно з 1991 р. (року розпаду СРСР).
22
1.1. Інституціональна система України: особливості та проблеми реформування
Таблиця 1.1 Коефіцієнт демократизації суспільства у постсоціалістичних країнах у 1993-2003 рр. 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002
Створення передумов для формування основ ефективної інституціональної системи в східноєвропейських і прибалтійських країнах є результатом дії таких чинників, як гомогенність суспільства, наявність традицій "буржуазної демократії", відносна нетривалість періоду тоталітаризму і, відповідно швидке відновлення інституту приватної власності, орієнтація суспільства на західні цінності. Поділяємо думку про те, що перспективи модернізації інституціональної системи у пострадянських країнах залежатимуть від впливу: з одного боку, конформізму суспільних груп, які виграють від збереження діючих порядків, і антиконформізму інших суспільних груп, які програють від такого збереження [101]. Поглиблення суперечностей між новими економічними відносинами та застарілими методами державного управління в Україні зумовлює пошук напрямів реформування держави як інституту. В 1998 р. приймається Концепція адміністративної реформи, система державного управління визнається "внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у 23
2003
2000
Розділ І. Формування сучасного інституціонального середовища в економіці
проведенні соціально-економічних і політичних реформ" [122]. Протягом шести років, що минули з того часу, ніяких суттєвих інституціональних змін у суспільстві не відбулось. Особливо не зацікавленими у таких змінах були галузеві міністерства, державні фіскальні і правоохоронні органи, зрощування яких з окремими представниками бізнесу ставало дедалі помітнішим. Характерною ознакою інституціональної системи України є й так званий "пошук ренти" (rent-seeking) – інститути (діючі норми, правила, порядки) створюються і застосовуються для того, щоб забезпечувати чиновникам додаткові доходи. Теорія пошуку ренти була започаткована роботами американського економіста Г. Таллока (1967) [35] та (1971) [34], у яких стверджувалось, що витрати ресурсів на лобіювання бізнес-інтересів у формі винагороди бюрократам і політикам за "вирішення справи" є втратами для суспільства загалом і дають у результаті погіршення добробуту. Власне термін "пошук ренти" (rent seeking) з’явився в 1974 р. у роботі А. Крюгер [21]. Сучасне змістовне наповнення цього поняття таке – пошук ренти вважається однією із основних вад недосконалої інституціональної системи, що полягає у неефективному витрачанні ресурсів індивідуумами та організаціями у намаганні отримати переваги для себе і свого бізнесу від держави. Функціонально інститут держави залишається не налаштованим на підтримку ринку, навпаки, формуються дедалі більш дієві інструменти здійснення на суб’єктів ринку тиску і вилучення адміністративно-бюрократичної "ренти" (поборів, "відкатів" тощо). Замість упорядкування відносин у сфері розподілу ресурсів інституціональна система виконує прямо протилежну функцію. Має місце парадоксальна ситуація, коли "потрібно платити не за отримання будь-чого в обхід закону, а за захист своїх законних інтересів" [26, c. 68]. Неповний (рамковий) характер законодавства зумовлює вкорінення у практику "неписаних правил" і становлення непрозорої системи відносин. Порочне коло інституціональної системи такого типу полягає у тому, що "покарання за недотримання правил стає дефіцитним ресурсом, рішення про розподіл якого приймаються згідно з критеріями, що формуються за межами легальної сфери" [85, c. 233]. О. Прутська вважає, що: "система, за якої всі державні 24
1.1. Інституціональна система України: особливості та проблеми реформування
інститути "оплетені" щільною мережею неформальних домовленостей і персоніфікованих зв’язків, не має позитивної перспективи" [107, c. 55]. Замість скасування неефективних формальних правил або судового опротестування способів їх застосування, укладаються "тіньові" угоди щодо конкретних умов реалізації цих правил певними особами або групами. Корупція дає можливість відносно знизити вартість трансакцій (зокрема – це витрати часу на вирішення проблем) і є своєрідною реакцією бізнесу на неефективні інститути. Для ідентифікації таких процесів В. Радаєв вводить поняття "деформалізація правил", під чим розуміється безперервна трансформація інститутів, під час якої формальні правила значною мірою заміщуються неформальними і вбудовуються у неформальні відношення [109]. З позицій економіки в цілому така система є неефективною, частина капіталу, що могла бути вкладена в економіку, вилучається з економічного кругообігу номенклатурою. Непрозорість інституціональної системи вигідна владі, що намагається закріпити її різними методами: 1)формальні правила запроваджуються у такій формі, що не передбачає їх безумовного дотримання, для чого у закони та інші нормативні акти вводиться елемент невизначеності, резервується можливість для різного тлумачення правил; 2) збереження слабкої судової системи, що унеможливлює ефективний захист суб’єктів економічних відносин від свавілля влади; 3) встановлення селективного контролю за дотриманням правил, застосування формальних правил для тиску на суб’єктів економічних відносин з корисливою метою (отримання "винагороди" за припинення такого тиску) або під замовлення інших суб’єктів. Для інституціональної системи в Україні властивим є примат інтересів влади над інтересами суспільства; нехтування правами економічних агентів, використання владних повноважень для одержання доходів представниками влади. Вважаємо, що перелічені негативні ознаки інституціональної системи залишатимуться серйозним бар’єром на шляху економічного розвитку, тому що: 1) застосування повноважень державного апарату у конкурентній боротьбі, поділ бізнесменів на "своїх" та "інших" і як наслідок – зрощування органів влади із великим бізнесом – унеможливлює реалізацію в Україні переваг ринкових 25
Розділ І. Формування сучасного інституціонального середовища в економіці
методів господарювання, відсуває цінові механізми на задній план, одночасно висуваючи на передній план механізми адміністративні; 2) інститути регулювання ринків (товарних, фінансових) формально виконують свої функції і одночасно застосовуються для перешкоджання входженню на ринки нових учасників, штучно створюючи для них низку бар’єрів; 3) основа ринкового господарства - непорушність права власності, лише декларується; в умовах ігнорування конституціонального принципу верховенства права ні у кого немає впевненості у захищеності інвестицій (особливо великих) без відповідного патронату ("даху" 1) у вищих органах влад. Формальне усунення держави (у результаті роздержавлення і приватизації) від управління значною частиною економіки замінюється новими, витонченими формами впливу і тиску на приватні підприємства, залежність яких від влади залишається дуже сильною, бізнесмени мають небагато засобів легального впливу для протидії державному рекету та бандитизму чиновників. Протягом періоду трансформації відбувалась еволюція державних інституцій у напрямі до зміцнення їх економічної влади. Це призвело до посилення боротьби між окремими групами інтересів 2 за контроль над такими ключовими інституціями, як Кабінет Міністрів, Адміністрація Президента, обласні та районні державні адміністрації. Воднораз не вдалося вирішити основного завдання: державні органи створюються для ринку, а не навпаки, натомість мала місце свідома імітація інституціональних змін: "чиновникам найвищого рівня вигідно мати систему руху по колу, а простіше кажучи — систему колективної безвідповідальності і кругової поруки" [114]. Економічною основою сформованої інституціональної системи є концентрація політичної та економічної влади в руках невеликої еліти, так званих "олігархічних кланів". Неефективною є практика впровадження нових норм (інститутів) в інтересах конкретних осіб [113]. Інституціональна поняття "дах" за функціональними ознаками охоплює виконує такі завдання – захист, надання безпеки, забезпечення протидії конкурентам, врегулювання суперечок з контрагентами, стягнення боргів. 2 "групи інтересів" у розумінні А.Ф.Бентлі: див. Олсон М. Логіка колективної дії: суспільні блага і теорія груп.-К.:Лібра.-2004.-С.160-165. 1
26
1.1. Інституціональна система України: особливості та проблеми реформування
система модифікується відповідно до інтересів певних політичних груп, які перебувають при владі, що дозволяє максимізувати доходи цих груп за рахунок зменшення доходів інших. Така система є неефективною, оскільки очевидною є її перерозподільча функція – усунути одних і поставити своїх, а загалом по економіці результат залишається незмінним (навпаки, витрачаються ресурси часу і фінансові ресурси на перерозподіл прав контролю за ресурсами), вона "не збільшує розмір загального пирога, а лише спрямована на збільшення тієї його частки, що опосередковано привласнюється владними угрупованнями"[1]. Протягом трансформаційного періоду не вдалось забезпечити принцип верховенства права над принципом верховенства "посади"; нагальним завданням залишається викорінення неформального інституту – "друзям – усе, а ворогам – закон" (принцип було сформульовано генералом Франко для обґрунтування перерозподілу власності та привілеїв на користь "відданих" режиму осіб [103]). У структурах державного апарату сформувались групи інтересів, які використовують слабкість держави і відсутність чітких норм державного контролю для власної вигоди. Політика підтримки як окремих неефективних підприємств, так і цілих видів економічної діяльності, перетворилась на окремий вигідний бізнес ("вугільні", "аграрні" інтереси тощо). Виконавча влада у такій системі стає все менш зацікавленою у зміні діючих правил. У той же час посилюється нова господарська еліта, "що затвердилась на основі суперечливих механізмів первісного нагромадження капіталу, його тінізації, зрощування з державною бюрократією" [50], намагання якої спрямовані на звільнення від державного "даху". В умовах економічного зростання і підвищення конкуренції за трудові ресурси бізнес поступово втрачатиме джерела для фінансування "адміністративного ресурсу", що призведе до спроб послабити адміністративний тиск на бізнес і усунення неефективних норм (інститутів). Воднораз збереження значного впливу міністерськобюрократичного апарату (номенклатури) як головного "здобутку" реформ для бюрократії, яка частково відновила свій вплив на економіку уже в нових, відмінних від командно-планових координатах не відповідає інтересам довгострокового 27
Розділ І. Формування сучасного інституціонального середовища в економіці
економічного розвитку. Таким чином, загострення суперечностей між ліберальною парадигмою економічного розвитку та інтересами номенклатури призведе до подальшого послаблення конформізму до сформованої системи у сфері бізнесу. Як об’єкт інституціональна система не може реформувати сама себе. Досвід свідчить про домінування корисливих інтересів апарату у процесі інституціональних змін – "успішно йде усунення тих функцій, що й так не виконувались і не представляють інтересу". Як стверджує Ю. Овсієнко "обов’язковою умовою проведення інституціональних перетворень є невдоволеність населення існуючим станом і розуміння того, що суспільство розвивається неефективно, даремно витрачає ресурси …, не забезпечує гідного рівня життя людини" [94]. Відтак, набирає актуальності завдання пошуку дійових механізмів впровадження інституціональних змін з метою унеможливлення дискретного використання інститутів як "адміністративного ресурсу" у руках окремих осіб і посилення їх функціонального призначення (інститути, що сприяють зменшенню трансакційних витрат на ринку; допомагають у вирішенні суперечностей між учасниками ринкових відносин згідно із встановленими законом процедурами). Як свідчить досвід інших постсоціалістичних країн, модернізація інституціональної системи розглядалась як ключовий елемент комплексу заходів з євроінтеграції. Зокрема, у Польщі інституціональна модернізація передбачала ліквідацію галузевих міністерств; зосередження функцій міністерств на розробленні стратегії економічної політики та контролю за її впровадженням. Функції стратегічного планування було зосереджено у створеному за європейськими аналогами Державному центрі стратегічних досліджень із функціями аналізу, моніторингу та оцінки [79]. Це сприяло вирішенню завдань відокремлення влади від бізнесу, руйнування неформальних зв’язків у межах так званих "міністерських" груп тощо. Орієнтація на європейську інституціональну систему як за формою, так і за сутністю, є логічною, а така система може розглядатись як абстрактний структурний "каркас", основа стратегії інституціональних змін в Україні. Економічний розвиток має цілком конкретні кількісні характеристики – це зростання і справедливий розподіл доходів 28
1.1. Інституціональна система України: особливості та проблеми реформування
суспільства в цілому завдяки збільшенню обсягів виробництва у реальному вимірі. Такий розвиток неможливий у державі, інтереси якої не тотожні інтересам нації та суспільства, а є безсистемною сукупністю інтересів номенклатури. Як правильно зазначає А.Гальчинський, інституціональні реформи мають проводитись "з урахуванням усіх політичних та інших сил, якi впливатимуть на всi аспекти розвитку суспільства" [51]. Відповідальність держави перед суспільством не може встановитися за ініціативою самої держави – система може реформувати себе сама лише доти, доки не порушуються економічні інтереси владних осіб, і майже ніколи – після цієї межі. Завдання інституціонального забезпечення довгострокового економічного розвитку є на порядок складнішим, ніж ті масштабні завдання, що вирішувались в Україні раніше – досягнення макроекономічної стабільності в 1999-2001 рр.; післякризове економічне піднесення в 2002-2004 рр. Таке інституціональне забезпечення, принаймні не ототожнюється нами ні зі створенням спеціально призначених для цього державних органів (спеціалізованих банків, фондів розвитку тощо), ні зі спрямуванням додаткових бюджетних коштів на економічний розвиток. Зазначені дії можуть видаватись беззаперечно дієвими, досяжними, проте, тим не менш, вони є другорядними порівняно із згубним впливом системних вад української влади на економічний розвиток. Набагато важливішими є проведення реформ у сфері державного устрою, утвердження демократичних процедур зміщення неефективної влади, дотримання прав і свобод громадян, реального сприяння розвитку інститутів ринку. Запозичення або трансплантація інститутів із розвинених країн можуть стати ефективними тільки за умови зрілості демократичних основ українського суспільства. Відтак, роль інституціональної системи в економічному розвитку залежала, залежить і буде залежати не від формальних інститутів, а від тих основних засад, на яких сформована ця система. Необхідні інституціональні зміни полягають не у зміні окремих норм і правил, а у докорінному переформатуванні відносин влади і суспільства. Поділяємо думку В. Дементьєва [56] про те, що підпорядкування інституту держави суспільним інтересам і встановлення громадянського контролю за владою 29
Розділ І. Формування сучасного інституціонального середовища в економіці
можливе за виконання таких умов: 1) мінімізація можливостей чиновника у створенні пільгових умов ведення бізнесу для "своїх" і відповідна ліквідація основного джерела рентних доходів; 2) створення дієвих механізмів контролю над державою з боку громадянського суспільства через інституції колективної дії; 3) утвердження незалежної судової гілки влади, здатної унеможливити зловживання владою та забезпечити захист прав і свобод суб’єктів економічних відносин від свавілля державного апарату – як основного інструменту примусу до дотримання встановлених правил і порядків; 4) незалежність засобів масової інформації з метою постійного контролю суспільства за діями влади. Погоджуючись із важливістю зазначених умов, ми все ж таки б поставили на перше місце реалізацію принципу "верховенства права" та утвердження незалежного суду. Для унеможливлення використання влади ("посади") для отримання доходів слід позбавити чиновника права приймати дискретні рішення з питань застосування контрольних функцій та розподілу ресурсів (для цього доцільно провести експертизу діючого законодавства на предмет наявності прав приймати рішення на власний розсуд, розподіляти непрозоро грошові і матеріальні ресурси). Також для забезпечення прозорості влади не вистачає чітко встановленого порядку щодо оприлюднення і розкриття детальної інформації про фінансову діяльність та майно органів державної влади та усіх, створених при них "державних підприємств". Інституціональне забезпечення довгострокового економічного розвитку України має ґрунтуватися на: 1) засадах формування державної влади через прозорі демократичні процедури і контролю за нею з боку інституцій громадянського суспільства; 2) дійсному впровадженні і сприйнятті суспільством принципів верховенства права; поширенні встановлених норм і правил на усіх без винятку економічних агентів, незалежно від їх наближеності до влади. Особливості сучасної інституціональної системи України, про які йшлося в цьому параграфі, є наслідком ігнорування вище зазначених принципів протягом трансформаційного періоду. Етатистські підходи до розуміння ролі держави як метаінституту у євразійському варіанті не могли бути органічно поєднані з
30
1.1. Інституціональна система України: особливості та проблеми реформування
ліберальною стратегією економічного розвитку, застосовувалась владою при проведенні реформ.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Інституціональна система України: особливості та проблеми реформування» з дисципліни «Економічний розвиток України: інституціональне та ресурсне забезпечення»
