Основные принципы построения налоговой системы. Эффективность и справедливость в налоговой системе
Принципы налогообложения. Налоговая система базируется на следующих основополагающих принципах: простоте, гласности и гибкости, эффективности и справедливости (равенство). Простота налоговой системы. Налогообложение должно быть простым и понятым, с тем чтобы сделать минимальными административные и другие расходы, связанные с обслуживанием налоговой системы, и с тем чтобы уменьшить возможности уклонения от налогов. Гласность и открытость налоговой системы означают, что общественность должна знать, какова целесообразность введения того или иного налога и кто его должен платить. Важно, чтобы каждый понимал связь между уплатой налогов и произведенными в его пользу бюджетными расходами. При этом налоговая система должна быть построена так, чтобы она могла отразить общественные предпочтения, выраженные в политических процессах, и стать объектом общественного контроля. Следовательно, налоговая система в демократическом обществе неразрывно связана с избирательной системой и с механизмом общественного выбора. В ней реализуется принцип гражданской ответственности. Принцип гибкости предполагает автоматическое реагирование на изменение экономических условий. Этот принцип реализуется с помощью системы встроенных стабилизаторов, предусматривающих зависимость уровня налогообложения от величины доходов, имущественного положения, уровня и структуры потребления, от роста цен и т.д. Эффективность налоговой системы выражается отношением налоговых поступлений к налоговым затратам. Она тем выше, чем больше налоговые поступления по отношению к налоговым затратам (издержки). Последние включают потенциальные потери доходной части государственного бюджета в связи с неоправданно высокими налогами (с необоснованно высоким налоговым бременем), которые подрывают стимулы к трудовой и предпринимательской деятельности и толкают к широкой практике уклонения от уплаты налогов, укрытия доходов от налогов и поиску «налоговой гавани», «налоговой крыши». В связи с налогообложением реальный выпуск продукции может оказываться меньше оптимального, данный вид потерь общественного благосостояния принято называть необратимой потерей. Кроме того, требуются расходы на содержание государственного аппарата налоговой службы, в частности, на содержание налоговой полиции, на подготовку законодательных актов в области налоговой политики. Эффективная налоговая политика нацелена на увеличение налоговых поступлений в бюджетную систему и минимизацию налоговых затрат. Существуют два концептуальных подхода к реализации принципа эффективности в налоговой политике. Первый подход принято называть нейтралистическим. Он предусматривает уменьшение налоговой ставки и расширение налоговой базы без использования налоговых льгот, с тем чтобы свести к минимуму влияние налоговой системы на экономические решения налогоплательщика как потребителя, инвестора и предпринимателя и дать свободу действия рыночным силам. Исследования показали, что существует зависимость доходов бюджета, суммы налоговых поступлений от прогрессивности налогообложения. Профессор А. Лаффер предложил график, описывающий зависимость налоговых поступлений от налоговой ставки. В представленном графике Лаффера Г обозначает налоговые ставки, / — доходы бюджета (рис. 10.1). вменяется от 0 до 100%. График иллюстрирует зависимость доходов бюджета от прогрессивности налогообложения. До определенного предела Тм повышение налоговой ставки увеличивает (при замедлении темпов) налоговые поступления в бюджет, за его пределами налоговая база сужается, идет подрыв экономических стимулов и расширяется пространство для уклонения от уплаты налогов.
Второй подход к эффективности принято называть интервенционистским. Он предлагает дифференциацию налогов, использование многочисленных налоговых льгот при высоких общих налоговых ставках. Этот подход предусматривает целенаправленное стимулирование соответствующих видов экономической деятельности. В практике налогообложения принято выделять следующие группы налоговых льгот: вычеты из облагаемого налогом дохода (налоговые скидки), налоговые кредиты, отсрочки и полное или частичное освобождение от налогообложения. Структура налоговых льгот соответствует сложившемуся порядку расчета налоговых платежей. В соответствии с налоговым законодательством из валовой выручки хозяйствующего субъекта вычитаются текущие материальные затраты, расходы на заработную плату и расходы на оперативную хозяйственную деятельность в установленных законом пределах (в частности, представительские расходы, оплата процентов по ранее принятым финансовым обязательствам, расходы на рекламу и т.д.), а также производимые отчисления по соответствующим нормативам (лимитам) в амортизационные фонды и в другие различные фонды (в фонды риска, на обесценивание товарных запасов и т.д.). Как правило, в облагаемый доход не включаются расходы на научные исследования, на инновации и новые инвестиции, на подготовку кадров непосредственно на производстве, а также дополнительное списание амортизации сверх установленного норматива (налоговая льгота на ускорение амортизационного списания). Списание по повышенной цене товарных запасов, перевод части вновь созданной стоимости из категорий корпорационной прибыли в процентный доход, отнесение убытков на результаты последующего периода деятельности предприятий с возможной их компенсацией, амортизационные отчисления, которые варьируются в зависимости от нормативов, — все это может быть представлено не как реальное, а как фиктивное, бумажное списание и может быть использовано (и на практике широко используется) как легитимная форма уклонения от налогов, как своеобразное «налоговое убежище». Вторым видом широко распространенных налоговых льгот являются налоговые кредиты. Если налоговые скидки представляют собой вычеты из облагаемого дохода, то налоговый кредит представляет вычеты из начисляемой суммы налога. Налоговый кредит обычно применяется для увеличения вертикальной справедливости при применении налога на продажу, который рассматривается как весьма эффективный, но вместе с тем регрессивный налог. В связи с большей долей затрат низкодоходных групп на предметы первой необходимости налоговый кредит предоставляется в расчете на одного взрослого и одного ребенка, одинокая мать имеет право на получение налогового кредита на одного взрослого и одного ребенка. Широко применяется налоговый кредит в виде процентной скидки с суммы налога на инвестиции и затраты на научные исследования. Третий вид льгот представляет собой отсрочку уплаты налогов (налоговые каникулы). При высоком уровне процентных ставок отсрочка уплаты налога практически ведет к полному освобождению от налогов. Это дает возможность вложить средства, которые получены в результате отсрочки от обложения налогом, в капитализированные доходы (например, в облигации, акции и в другие ценные бумаги) и получать за соответствующий период сверх вложенной суммы необходимые поступления. К четвертому виду льгот относятся частичное и полное освобождение дохода от обложения. Частичное освобождение дохода может быть произведено абсолютно в виде вычетов определенной суммы и относительно в виде снижения налоговой ставки. Система налоговых льгот создает косвенным способом государственное финансирование экономики. Принцип справедливости. В основе этого принципа лежит идея необходимости равномерного распределения налогового бремени между гражданами-налогоплательщиками. Если лица находятся в сравнительно одинаковых обстоятельствах и обладают одной и той же платежеспособностью, они должны облагаться одинаковым налогом, а также должна исключаться возможность двойного налогообложения. В данном случае речь идет о горизонтальной справедливости. Однако в реальной жизни люди находятся в неодинаковых условиях и имеют разную платежеспособность. В этом случае уровень налогообложения (уровень налогового бремени) устанавливается в соответствии со степенью платежеспособности граждан. При этом речь идет о вертикальной справедливости. Реализация этого принципа дает возможность осуществлять перераспределение доходов от высокообеспеченных слоев населения к малообеспеченным, т.е. проводить политику трансфертных платежей. Принцип платежеспособности исходит из идеи о том, что одна условная единица, изъятая через налоги у индивида, имеющего низкий доход, составляет большую жертву, чем условная единица, полученная через налоги от индивида с высоким уровнем дохода (этот принцип также называют-принципом «равной предельной жертвы»). Поэтому перераспределение доходов от высоко- к низкодоходным группам населения через налоговую систему и трансфертные платежи в социальном и нравственном отношениях является оправданным. Так, в середине 80-х годов в США доходы, полученные низшей группой, до налогообложения и учета трансфертного платежа составили 1% от совокупных доходов, а высшей группой — 52,4%, после вычета налогов и учета трансфертных платежей соответственно — 4,7 и 45,7%. Процесс реализации принципа вертикальной справедливости следует рассматривать как тенденцию. В реальной жизни он допускает определенные элементы нарушения вертикальной справедливости. Так, социальные льготы (в виде жилья, образования и медицинских услуг) обеспеченные слои населения, и прежде всего средний класс, получают в абсолютных размерах больше, чём малообеспеченные слои населения. Причиной тому является более развитая социально-культурная инфраструктура в районах проживания среднего класса. Кроме того, выходцы из обеспеченных семей, имеют больше шансов, чем выходцы из малообеспеченных семей получить высшее образование, которое во многих странах финансируется в значительной степени за счет средств налогоплательщиков, поскольку этому благоприятствует социокультурная семейная микросреда (высокий уровень образования и культуры родителей) в высокодоходных группах населения. Следует иметь в виду, что горизонтальная и вертикальная справедливость — это разновидности распределительной (дистрибуционной) справедливости, которые характеризуют межличностную справедливость. К распределительной справедливости относятся также справедливость налоговой системы между центром и другими уровнями управления, между регионами, а также справедливость между поколениями (генерационная справедливость). Справедливость между центральными органами власти и регионами при распределении налоговых платежей учитывает тип государственного устройства страны (унитарное или федеральное), разграничение правомочий в налоговой системе, тенденцию регионализации и необходимость дифференциации федеральных налогов в пользу менее развитых регионов. Налоги, играющие первостепенную роль для экономической стабильности, применяемые в антиинфляционных целях и для проведения социальной политики в масштабе страны, устанавливаются центральным правительством. Они взимаются и направляются в его распоряжение. К этим налогам относятся в первую очередь индивидуальный подоходный налог и корпорационный налог. В центральный бюджет поступает налог на социальное страхование и большая часть НДС. Главными источниками поступлений региональных и местных бюджетов являются имущественные налоги и налоги на продажу (налог с оборота). В последние годы в сумме поступлений региональных и местных бюджетов возрастает удельный вес подоходного налога и налога на прибыль, т.е. расширяется количество налогов, взимаемых совместно центральными, региональными и местными органами власти. И здесь важнейшим критерием справедливости в установлении пропорций в распределении налоговых платежей является платежеспособность территории и необходимость финансирования общегосударственных расходов, общенациональных программ. При построении систем подоходного налогообложения в территориальном разрезе соблюдаются следующие требования: местный подоходный налог не должен сокращать базу государственного подоходного налога, а совокупность государственных и местных подоходных налогов не должна достигать конфискационного значения. Социальная справедливость между поколениями людей учитывается при установлении налогов (социальных платежей) для финансирования системы социального страхования (например при формировании пенсионного фонда). Если указанные выше виды справедливости в распределении налоговых платежей базируются преимущественно на принципе платежеспособности налогоплательщиков и последующего перераспределения налоговых поступлений, то в основе справедливости в целевой налоговой системе лежит принцип пропорциональной выгоды (принцип налогообложения получаемых благ). В этом случае налог выступает в виде своеобразной цены, уплаченной потребителем за пользование общественным благом, т.е. речь идет о справедливой доле налогоплательщика в потреблении благ, создаваемых за счет налогов. Тот, кто платит больше налогов, получает больше благ, создаваемых за счет налогоплательщиков. Например, те, кто получает выгоды от строительства хороших дорог, платят налоги на бензин и транспортные средства, так как эти налоги идут на финансирование строительства и ремонта дорог. Однако социальная справедливость на основе пропорциональной выгоды (налогообложение полученных благ) реализуется в системе косвенного налогообложения (в частности, в потребительских налогах), и сфера его действия не распространяется на систему прямых налогов, где действует принцип справедливости на основе платежеспособности. Было бы абсурдно, если бы низкодоходные группы населения выплачивали налоги, необходимые для финансирования благотворительных пособий. Еще одним важным аспектом, связанным с принципом экономической эффективности, является проблема экономической нейтральности. Искажающим называется налог, который, воздействуя на мотивацию участников экономической жизни, побуждает их избирать аллокационные решения, отличающиеся по своей эффективности от тех решений, которые были бы приняты при отсутствии данного налога. Налог, который не оказывает такого действия, называется неискажающим. Поэтому очень важным является анализ воздей-ствия налогов на рыночное поведение производителей и потребителей, продавцов и покупателей, работодателей и работников в различных отраслях экономики. Такой анализ позволяет выявлять искажающее влияние налогов и, правильно подбирая их характеристики, добиваться относительного уменьшения нежелательных искажений. Неискажающие налоги являются экономически нейтральными в том смысле, что не оказывают воздействия на эффективность аллокации ресурсов. Обычно когда говорят об искажающем налогообложении, подразумевают негативное влияние на эффективность. Это верно при условии, что «доналоговое» равновесие являлось оптимальным. Данное условие в свою очередь предполагает отсутствие провалов рынка. Если же налогообложение осуществляется в зоне провалов рынка, где свободное действие рыночных сил не обеспечивает максимальной эффективности, искажающее действие налога становится его достоинством. Если налог не влияет на эффективность, то, очевидно, он не является нейтральным. Вместе с тем его искажающее действие ведет не столько к потерям, сколько к приобретениям. В подобных случаях искажающие налоги принято называть корректирующими. Однако гораздо чаще искажающий эффект налогообложения проявляется в экономических потерях, а не приобретениях, точнее говоря, в переходе к ситуации, уступающей первоначальному «доналоговому» равновесию. Поэтому на практике, анализируя конкретный налоге позиций экономической эффективности, чаще всего фокусируют внимание на минимизации порождаемых им искажений. В этом контексте экономическая эффективность налога предполагает как можно большую его нейтральность по отношению к аллокации ресурсов за пределами общественного сектора. 5. Взаимосвязь и противоречие критериев оценок налоговой системы В целом понятие критерия оценки и принципы оценки налоговой системы совпадают между собой. Вместе с тем, как отмечает Л.И.Якобсон, при сравнении налоговых систем и оценки возможности их совершенствования необходимо учитывать следующие четыре критерия оценки, а именно: относительное равенство обязательств, экономическая нейтральность, организационная простота, гибкость и контролируемость налоговой системы со стороны налогоплательщиков. Поскольку описанные выше критерии (принципы) оценки и формирования налоговых систем не предполагают достижения единственного идеального состояния, то очевидно, что они не все согласуются между собой. Например, достоинством акцизного налога является его показательность с точки зрения организационной простоты и экономической нейтральности, но при этом он соответствует критерию гибкости. В то же время в отношении пропорционального подоходного налога можно считать, что реализуется такой критерий, как справедливость. При этом он в определенной мере обладает гибкостью. Но с позиции организационной простоты он значительно уступает акцизному налогу, поскольку необходимо организовать систему контроля за размерами фактически получаемых населением доходов. В то же время он не является экономически нейтральным. В рамках существующих противоречий критериев оценки налоговой системы скрывается конфликт между требованиями экономической эффективности и справедливости. Сложившиеся противоречия между этими критериями не могут быть полностью разрешены и это должно учитываться при решении многих конкретных проблем при формировании налоговых систем. Это относится и к решению вопроса о налоговых льготах. Обычно их необходимость обосновывается с позиций справедливости. Но любые льготы предполагают усложнение налоговой системы и могут усилить искажающее воздействие налогов на аллокацию ресурсов. Поэтому в практике необходимо принимать такие решения, которые способствуют достижению компромисса между взаимосвязанными, но противоречивыми между собой критериями. Особенно это противоречие характерно для таких критериев, как экономическая нейтральность и социальная справедливость. Оно будет более подробно раскрыто при описании проблемы избыточного налогового бремени.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Основные принципы построения налоговой системы. Эффективность и справедливость в налоговой системе» з дисципліни «Економіка громадського сектору»
