Характер взаимодействия администрации и общественности в различных странах
Обобщая данные сравнительных социологических исследований, С. Липсет пишет: «...результаты опросов общественного мнения во всех государствах Европы (за исключением Люксембурга), а также в Северной Америке и государствах Азиатско-Тихоокеанского региона свидетельствуют, что значительное большинство опрошенных не испытывает доверия к своим политическим лидерам и институтам» [Липсет, 1995, 157]. Особо он отмечает трудности, [152] переживаемые страной старейшей выборной демократии США: по данным многолетнего общенационального социологического мониторинга службы Харриса в 1994 г. был зафиксирован самый низкий (с середины 60-х годов) уровень доверия к правительственным институтам. В частности, «большое доверие» исполнительной власти выразили лишь 12% опрошенных (в 1961 г. — 41%, в 1981 г. — 24%). Доверие Конгрессу, который должен контролировать деятельность исполнительной власти, еще ниже: 8% в 1994 г., в сравнении с 42% в 1961 г. и 16% в 1981 г. К этому нужно добавить, что, по данным Центра общественного мнения Мичиганского университета, в 1992 г. 80% опрошенных полагали, что правительство страны в своей деятельности «в основном руководствуется интересами немногих влиятельных группировок». В 1964 г. такой ответ дали 29%, а в 1980 г. - 70% [Там же, 159]. Многие придерживаются этого мнения из-за снижения эффективности исполнительной власти, так называемого «торможения» в системе управления — неспособности политических институтов быстро реагировать на ситуацию. Липсет объясняет эту тенденцию действием знаменитой американской системы «сдержек и противовесов» в виде раздельного избрания Президента, Сената, Палаты представителей и пожизненного назначения членов Верховного Суда, а также слабостью партийной системы [Там же, 158—163]. Вместе с тем он указывает на существование в сознании граждан США (и других стран Запада) политического парадокса: недоверие правительству у них усиливается на фоне роста зависимости от правительства. «Большинство людей на Западе, даже живущих в наименее огосударствленных Соединенных Штатах, привыкли полагаться на государство в решении большинства своих проблем: получения работы, обеспечения престарелых, медицинского обслуживания и создания хороших школ для детей» [Липсет, 1995, 169]. Любопытно, что и в России наблюдается нечто подобное. В значительной степени это усиление зависимости населения от администрации закономерно для современного общества (об этом писал еще М. Вебер). В то же время снижение доверия к администрации нельзя назвать нормальным явлением в условиях демократии — режима, основанного именно на добровольном подчинении властям. Здесь снижение доверия к администрации ведет к снижению поддержки ее действий населением, а это, в свою очередь, обусловливает снижение эффективности управления и способствует делеги-тимации власти, снижению доверия к ней и т.д. Здесь образуется замкнутый круг, который в кризисные периоды развития не раз приводил к краху демократии. Так, например, после Великой депрессии к 1938 г. в Европе демократия сохранилась только в 12 странах. В 1920 г. таких стран было 20 [Там же, 157]. [153] Обобщая эти факты, Липсет делает вывод: «нам следует обратить внимание на восстановление общественных союзов и связей, являющихся промежуточным звеном (курсив мой. — Г.А.) между государством и гражданами» [Там же, 172]. Этот в высшей степени ценный вывод одного из ведущих специалистов в области политической социологии является еще одним подтверждением необходимости подключения общественности к решению проблем современных государств. Особенно это важно еще и потому, что и администрация, и общественность есть неотъемлемые части политического сообщества людей (политической системы), которые обусловливают нормальное функционирование друг друга. Администрация в значительной степени самовоспроизводится (табл. 14). Таблица 14 Социальное происхождение профессиональных управляющих, % (по данным Р. Патнэма)
Категория Великобритания ФРГ Италия США Менеджеры и профессионалы 35 42 42 47 Другие виды умственного труда 47 50 49 35 Физический труд 18 8 9 18 Источник: Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995. С. 174. Это способствует ее обособлению от общественности, без доверия и поддержки которой она не может нормально выполнять свои служебные обязанности. С другой стороны, общественность все в большей степени зависит от нормального функционирования администрации. Она не может успешно осуществлять свои неполитические цели (благосостояние семей, образование детей, повышение качества медицинского обслуживания и т.д.) без сотрудничества с администрацией. Она может, конечно, вести борьбу с администрацией, требовать увольнения конкретных чиновников, но это никак не повлияет на общую ситуацию, которая зависит не от усердия или нерадивости отдельных управленцев, а от политического курса страны. Администрация делает то, что может. Она не вырабатывает политические стратегии, этим занимаются политическая элита и активная общественность, состоящая из людей, склонных и готовых к личному участию в государственных делах. Мешать им в реализации этого стремления — значит подрывать доверие к власти всего населения, поскольку активные люди, постоянно интересующиеся политической жизнью, обсуждающие ее события, имеющие призвание к политической деятельности, являются неформальны- [154] ми лидерами общественного мнения, влияющими на уровне повседневного общения на установки всего населения по отношению к администрации и вообще ко всем государственным и гражданским институтам. Характер политического режима в стране в значительной степени зависит от характера взаимодействия администрации и общественности, а также от взаимоотношения отдельных группировок самой активной и организованной общественности. Для этого необходимо не просто наличие многочисленных промежуточных звеньев между гражданами и государством, а инициативное и самостоятельное (автономное) участие этих звеньев в принятии и реализации важнейших государственных решений. Тогда политический потенциал населения будет расходоваться не на формулирование требований к государственным структурам, а на совместный с ними поиск решения назревших общественных проблем. Без дополнения системы представительной демократии системой гражданского соучастия она лишается перспектив не только в переходных обществах, подобных России, но и в стабильных обществах, таких, например, как США. В этом плане заслуживает особого внимания вывод авторов 11-го доклада Римскому клубу «Первая глобальная революция» о том, что «в своей нынешней форме демократия вряд ли пригодится для решения предстоящих задач» и что «центры, принимающие решения, должны находиться как можно ближе к людям» (курсив мой. — Т.А.), которые либо получают выгоду от этих решений, либо страдают от них» [Диалог. 1992. № 6—7. С. 72]. Характер взаимоотношений общественности и администрации зависит от политического режима, доминирующего в той или иной стране. Политический режим (от лат. regimen — управление) — это способ распределения и осуществления власти. Проблема классификации политических режимов является одной из наиболее сложных. В политологии и политической социологии существует множество классификаций [Доган и Пеласси, 241-248; Сморгунов, 91-11; Голосов, 47—72]. Наиболее распространенная модель делит все режимы на демократические, авторитарные и тоталитарные [Смел-зеР, 1994, 530—533]. Некоторые авторы выделяют еще и либеральные режимы, а тоталитарные считают крайней формой проявления авторитаризма. В недавнем прошлом было принято сводить все многообразие режимов к двум основным: демократическому и тоталитарному. Эта классификация была подвергнута серьезной критике из-за ее непригодностя для сравнительного анализа политических систем различных стран, а также для изучения их эволюции [Андерсон, [155] 107]. Кроме того, нужно указать на оценочный характер деления режимов на демократические и тоталитарные. Если формы правления — монархия и республика считаются равноценными и нор мальными, то почему режимы делятся на «подходящие» и «неподходящие»? Правда, можно и монархию назвать «исторически обреченной» формой правления, однако тогда будет трудно объяснить ее сохранение в настоящее время во многих европейских государствах. Тоталитаризм — это не вид политического режима, а состояние государства, которое характеризуется неограниченностью власти. Противоположным ему состоянием является конституционализм [Шаран П. Сравнительная политология. Ч. I. M, 1992. С. 40—45]. Последнее состояние государства также называют правовым. Конституция как раз и представляет собой систему ограничений власти, исключающих ее монополизацию отдельным человеком или группой лиц. Однако конституция соблюдается людьми, облеченными властью, не автоматически, а благодаря осознанной активности общественности. Всякая власть стремится стать абсолютной, поскольку она всегда, в той или иной мере сталкивается с сопротивлением людей, а действие, как известно, рождает противодействие. Борьба с опасностью тоталитаризации административного аппарата государства — одна из основных задач организованной общественности при любом политическом режиме. В настоящее время наиболее распространено деление всех режимов на демократические и авторитарные (от лат. auctoritas — власть). Подразумевая под политическими режимами методы осуществления власти, сторонники последней классификации рассматривают демократию как ограниченную власть, а авторитаризм — как неограниченную власть. Интересная классификация режимов предложена Жаном Блонделем [Голосов, 50—51; Сморгу-нов 108-110]. В ее основе лежат три критерия: 1) характер борьбы за власть (закрытая/открытая); 2) характер элиты (монолитная/дифференцированная); 3) характер участия масс в политике (исключающий/включающий). На основе этих критериев выделяются шесть основных категорий политических режимов: традиционный, авторитарно-бюрократический, соревновательный олигархический, эгалитарно-авторитарный, авторитарно-инэгалитарный. либерально-демократический. Причем первые пять рассматриваются как формы проявления авторитаризма. К сожалению, подобная классификация наводит на мысль об абсолютном преобладании авторитарных режимов над демократическими, однако это не так. В качестве подтверждения можно привести данные «Дома свободы» (исследовательский центр в США), эксперты которого в 1996 г. из 191 страны мира 76 отнесли [156] к свободным, 62 — к частично свободным, 53 — к несвободным [Сморгунов, 131]. Основными критериями оценки уровня свободы являются: 1) всеобщие выборы главы государства и депутатов законодательных органов; 2) равные возможности кандидатов для проведения избирательных кампаний; 3) свобода образования и конкуренции партий; 4) реальная возможность прихода к власти оппозиции; 5) независимость граждан от давления влиятельных политических группировок и экономической олигархии; 6) право этнических, культурных и религиозных меньшинств на самоопределение в рамках целостного государства; 7) наличие независимых средств массовой информации и плюрализма мнений; 8) децентрализация власти, свободные выборы местной администрации; 9) соблюдение гражданских прав судебными органами и службами безопасности;
10) защита граждан от политического террора, незаконных арестов, пыток, коррупции, мятежей, массовых беспорядков и преступников; 11) свобода предпринимательской и кооперативной деятельности; 12) государственные гарантии права на собственность, труд и образование; 13) невмешательство государства в бракоразводный процесс. Критерии деления стран на демократические и авторитарные не совпадают с критериями их деления на свободные и несвободные. Есть так называемые формальные демократии, в которых права и свободы граждан обеспечиваются не в полном объеме. Вместе с тем можно утверждать, что в свободных странах существуют демократические режимы, в несвободных —- авторитарные, а в частично свободных странах — полудемократические/полуавторитарные режимы. Сравнение данных «Дома свободы» за 1986-1996 гг. позволяет сделать вывод о том, что удельный вес свободных и частично свободных стран в этот период увеличился, а несвободных стран уменьшился (рис. 26). В 1986 г. удельный вес всех трех типов стран был приблизительно одинаковым (34, 34 и 32% соответственно), а в 1996 г. доля свободных стран составляла 40%, частично свободных — 33%, а несвободных — 27%. Это свидетельствует о том, что все большее число стран переходит от авторитаризма к либеральной демократии, [157]
Источник: Сморгунов Л.В. Сравнительная политология. Теория и методология измерения демократии. СПб., 1999. С. 131. соответствующей критериям и демократии, и свободы, обеспечивающей не только открытую борьбу политических элит за власть и участие граждан в политической жизни, но и соблюдение гражданских прав и свобод. Для сравнения разных режимов и, что еще более важно, для выявления соотношения элементов различных режимов в переходных обществах необходима доработка классификации политических режимов. Исходным пунктом такой доработки может служить классификация режимов, предложенная французским социологом Морисом Дюверже (р. 1917). В ее основу положены два критерия: 1) структура правления; 2) характер, способ образования высших органов власти и участия в этом процессе партий и групп давления. На основе этих критериев Дюверже выделил следующие группы политических режимов: авторитарный — либеральный; автократический — демократический; монократический (диктаторский) — режим директории (коллективное правление); однопартийный — многопартийный [Duverger, 4—7]. Развивая дальше логику этого подхода, можно предложить следующие критерии классификации политических режимов: 1) способ распределения власти; 2) характер осуществления власти; 3) структура осуществления власти. [158] С учетом изучаемой нами темы с помощью этих критериев можно выделить (в порядке очередности) следующие режимы: демократический (на основе выборов) и автократический (на основе назначения), либеральный (с участием общественности) и авторитарный (без участия общественности), поликратический (с множеством центров власти) и монократический (с одним центром власти). Каждый режим порождает особую стратегию взаимодействия общественности с администрацией. В условиях демократии общественность занимается подготовкой и проведением выборов глав администрации, при автократии — воздействием на решение кадровых вопросов, в условиях либерализма — вовлечением граждан в процесс подготовки и принятия решений, при авторитаризме — лоббированием социальных интересов в административных структурах, в условиях многовластия — распределением актива по центрам влияния, а единовластия — организацией системы политического влияния на руководителей. В любом случае общественность должна обеспечивать контроль над администрацией и противодействовать ее бюрократизации. Следует иметь ввиду, что демократическая система власти стоит дешевле автократической, поскольку, несмотря на кажущуюся высокую стоимость выборов и политического представительства, на самом деле силовое правление обходится намного дороже за счет необходимости содержания огромного корпуса полицейских, жандармов, администраторов и военнослужащих, обеспечивающих неукоснительность выполнения принятых без согласования с общественностью решений. Однако демократия возможна на основе легитимности правления, т.е. добровольного согласия большинства граждан страны подчиняться распоряжениям государственной администрации. Легитимность в свою очередь основана на эффективности управления. Поэтому для демократии нужен не разовый, а нарастающий экономический успех, постоянное повышение уровня и качества жизни населения. В связи с этим С. Липсет в 1960 г. и Л. Дайэмонд в 1980 г. отмечали, что в условиях демократии существует явление «возрастания всенародных ожиданий успешной деятельности своего правительства» и что в современном мире «наблюдается постоянно усиливающаяся неизбежная связь ... между социоэкономическим развитием и верой (курсив мой. — Г.А.) в легитимность и эффективность режима» [Липсет, 1993, 21]. Это развитие проявляется не только в повышении уровня среднедушевых доходов, но и в увеличении продолжительности жизни за счет роста затрат на здравоохранение, а также в повышении Удельного веса среднеобеспеченных людей. Общее улучшение качества жизни большинства жителей страны — главный признак [159] эффективности правления и главный аргумент в пользу демократии. Почему демократический режим порождает «ожидание успеха»? Потому что он основан на выборности всех высших и первых должностных лиц государства, а кандидаты на государственные посты в борьбе друг с другом во время избирательных кампаний вынуждены обещать населению решить проблемы его жизни (иначе их не поддержат избиратели). Они сами порождают «всенародные ожидания» социально-экономической эффективности своего правления. Демократия — коварный режим, ибо он основан на непрерывном воспроизводстве доверия (и даже симпатии) граждан к должностным лицам государства. Постоянная легитимация власти — закон демократического режима, поскольку при ее приостановке начинается делегитимация власти и тот сдвиг в сторону автократии, который неоднократно наблюдался в истории не только России, но и других государств.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Характер взаимодействия администрации и общественности в различных странах» з дисципліни «Політична соціологія»
